新時代教代會在高校民主建設中的地位與作用分析

萬坤 崔婷 施妍

【摘 要】 文章比較了中外高校民主建設，闡述了我國高校民主的作用，分析了教代會在發展中面臨的問題及其影響因素，主要包括產生教代會代表的路徑因素，影響教代會代表行使職權的因素，教職工代表的自身因素，高校治理模式和制度保障因素等。提出提升教代會在民主建設中地位和作用的路徑;加強教代會的理論和法治研究，提高代表的民主法治素養;推進和完善教代會立法，提升教代會制度的權威性;創新大學管理和教代會運行的融合機制，實現決策、執行、監督的無縫連接;利用互聯網新技術實現教代會全過程的管理，提高教代會的履職能力;加強有效提案的質量、數量和落實效率的提高。

【關鍵詞】 教代會;民主管理和監督;高校工會

中國特色社會主義新時代已經開啟依法治國的新征程，教育部剛剛召開全國教育法治工作會議，研究部署和推進新時代教育法治建設工作，對高校加快民主建設，不斷適應新的時代提出了更高的要求。高校應以提高教代會在民主管理和監督中的地位和作用著手，提高廣大教職工參與學校民主管理和監督的積極性，發揮廣大教職工的智慧和能力，從而不斷提高高校法治化建設的水平，保障高校持續穩定發展。

一、中外高校民主建設體系的比較

1、西方國家高校民主管理

西方國家高校的民主管理既有社會利益集團主導型的管理體制，也有政府主導型的管理體制，其民主管理可分為幾種：一是歐美國家高校，實行大學董（理）事會領導下的校長負責制，董（理）事會決定大學的大政方針，授權校長對學校內一切事務進行決策。所不同的是，美國高校大學董事會由利益集團代表組成，而英、法、德等歐洲國家高校理事會由地方政府教育部門的官員代表、教師、學生代表，以及相關社會人士代表組成。二是日本、瑞典高校，由教師評議會或學校教授委員會提名校長人選，由政府任命，校長主持學校的行政管理事務，實行校長負責制。[1]

2、我國高校民主管理及其作用

我國高校的管理體制主要是黨委領導下的校長負責制，民主管理體系包括黨代會、雙代會（教工代表大會和工會會員代表大會簡稱“雙代會”）、團代會和各種委員會。其實際的最高決策機構是黨委會，其次是校長辦公會。因此，我國高校教代會是在黨委領導下向校長負責而行使民主管理和監督職責議事機構，是教職工參與學校民主管理和監督的途徑之一，在高校民主管理體系中占據重要的位置。

首先，教代會是高校具有廣泛代表性組織。高校基層教職工代表大會代表一般占教職工總數的30%左右，由教職工選舉產生的。其中教師代表不低于代表總數的 60%，非教師代表不高于非教師人數的30%，[2]而且對青年教師和女教師以及少數民族教工都有一定的比例要求。

第二，發揮好教代會的作用能極大地促進高校的發展和提高。高校不僅為國家發展和強大源源不斷的提供人才和智力支持，還直接參與到科技創新等重大領域，是中華民族偉大復興的基礎。黨的十九大報告指出，必須把教育事業放在優先位置，加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展，[3]把我國建設成為教育強國，為中華民族的偉大復興需打好堅實的基礎。高校在國家發展中的地位和作用是毋庸置疑的，但如何體現其作用是依靠激發教師的積極性和創造力，為學校、為社會、為國家做出貢獻來體現。高校教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理和監督的基本形式，是現代大學制度的重要構成。[4]也是激發教職工參與學校發展建設，維護自身合法權益的重要途徑。新時代高校出現更多新的特點，完善學校教代會制度，提高教職工在新時代參與民主管理的積極性，對提高教代會代表的參政能力和水平，提高教代會在學校民主建設中的地位與作用起著重要作用，也使教代會在高校為國家培養人才及科學研究中發揮更大的作用。因此，新時期教代會在高校發展和提高辦學水平等方面的地位和作用會越來越重要。

第三、教代會在我國高校民主建設中具有法律賦予的重要使命。我國的《高等教育法》第43條規定“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益”，[5]《工會法》規定“工會組織和教職工依照憲法和法律的規定行使民主權利，發揮國家主人翁的作用，通過各種途徑和形式，參與管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務”，[6]2014年中央辦公廳發布《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》明確指出“發揮教職工代表大會及群眾組織作用，健全師生員工參與民主管理和監督的工作機制”。[7]這些法律法規構成了教代會依法行使職權的法理依據。依法保障行使這些權利不僅是國家有關行政機構的重要職責，更是法律賦予高校的使命。依法提高教職工代表實際參與學校民主管理與監督的程度與深度，是現代大學制度的重要內容，是全面推進依法行政，保障教職工對學校重大問題決策的知情權、參與權和監督權的重要渠道，[8]也是依法治校的基本內容。

二、教代會在發展中面臨的問題及其影響因素

教代會在高校民主管理和監督中應發揮重要作用，在調查中發現，高校教代會所受到重視的程度與其應有的地位不匹配。從管理者到教職員工民主辦學理念滯后，職工維權的法律支持缺位，教代會的地位被淡化、權力被表面化，[9]一些高校將召開教代會視為走形式或是履行一下必要程序;有的認為召開教代會不過是堵一下教工的嘴;還有的認為開會就是召開“新聞發布會”，念念稿子，舉舉手;代表對其身份的認同感很低。這些現象反映出教代會在發展過程中的一些深層次問題。

1、產生教代會代表的路徑因素

高校雙代會，兩個名稱，實際上是一個機構，一班人馬。基層工會代表由部門推薦，基層工會組織選舉產生上一級工會代表，各級工會組織和召開雙代會會議。雙代會的代表組成主要包括普通教師代表和擔任一定管理職務的教職工代表兩部分。從代表產生的路徑看，其行使教代會職權一般路徑如下圖（見圖1）。教代會代表一般通過教代會參與審議、提案、監督等形式行使職權。積極行使職權會產生良性循環，消極參與，會產生惡性循環。調查發現，很多代表的產生一般不經過圖1中左邊虛線部分的“意愿征集”和“遴選”環節，選出的代表有一部分屬于身份地位重要但參與意愿較低者，這些人會成為“不參與”或做個“旁聽者”，對教代會職權的行使產生一定的消極影響。有些教代會缺乏完善的規則體系和有效的制度保障，不能保證代表職權的有效行使，比如對提案的不重視，對行使監督職能缺乏有效保障，也會逐漸讓代表們失去積極性。從圖1中看，對于那些“積極行使職權”“主動收集意見”者，初期能保持積極性，當他感覺沒有被應有尊重時，他的積極性就會受到挫敗感，態度就會發生逆轉。

2、影響教代會代表行使職權的因素

代表提案和參加教代會會議是代表參與學校民主管理與監督的兩個重要途徑。這些工作對教代會地位和作用的影響也是直接的，十分顯著的。

（1）提案因素。高校一般都會制定一個保證提案得到答復的制度，并鼓勵代表們提交積極提案。因此，只要是符合條件的提案提交上去，就會收到答復，這是類似于人民代表大會制度一樣較好的制度設計。但是，在實際執行中存在許多問題，如提案的內容和范圍受到諸多因素的限制，真正存在的問題往往拿不到桌面上來;提案的程序繁瑣，審查過嚴，影響提案積極性;提案答復的進度不透明，答復的時間速度有拖拉，答復的質量有敷衍，答復后的執行監督缺失等。

（2）參加教代會會議的局限性。首先是教代會的召開一般是一年一次，教代會的常設機構一般不接受提案，因此教代會是無法隨時或適時為代表提出意見和建議提供便利。一年來的眾多大事要事指望通過一次短暫的代表大會來解決是不現實的。第二，在召開代表大會期間的表決方式讓代表無法真正表達真實想法。對大會需要通過表決通過的重要文件一般都采取舉手表決的方式，大多數人會對議案舉手贊成，但鮮有舉手反對的，甚至對棄權都鮮有舉手的，否則，這些代表有可能被視為異類。這種一片和諧的表決方式決定了教代會不會給代表行使真正的民主、監督權利。還有些教代會甚至都不需要代表表決，代表只需要聽聽相關領導念念報告就可以。調查發現，很多代表認為開教代會是“走形式”，有的認為開教代會就是召開“新聞發布會”。[10]第三，有些高校的教代會開設分會場，進行分組討論。一些代表認為討論的過程是對某些報告一片贊揚，提出一些形勢一片大好的附和之聲，對報告中一些不合實際或急功近利的論述不敢提出真正的反對意見，認為即使提出來也不會有人認真去聽，反而會得罪人。

這些因素讓代表們感覺教代會幾乎就是一個“形式主義”大會，認為參與情況和發揮的實際作用沒有關系，討論的效果與會議的結果沒有關系，認為“教代會就是為某些內定政策披上民主的外衣”。既然代表感覺不能發揮什么作用，必然降低其參與的熱情，從而進一步降低代表行使民主和監督職權的作用。

3、教職工代表的自身因素

高校教職工代表的崗位、職務、專業、年齡、性別等等各不相同，對教代會民主和監督職能的認識也是千差萬別，因此履職能力和水平差異較大。很大一部分教代會代表對履行民主和監督職權認識模糊，認為代表就是參加會議聽聽報告舉舉手談幾句個人認識就夠了，這些人的熱情僅僅停留在參加會議上，對促進會議議事質量提高和民主監督起不到應有效果;有些代表在工會的提示下做些調研提些提案。還有些工會對代表進行一些培訓和輔導，幫助其提高認識，提高提案質量等等，使代表的整體素質得到提高。這些都會對教代會行使職權產生重要影響。

4、高校治理模式和制度保障因素

我國高校是黨委領導下的校長負責制。高等學校黨委是學校的領導核心，是把握學校發展方向，決定學校重大問題，監督重大決議執行，支持校長依法獨立負責地行使職權，保證以人才培養為中心的各項任務完成的核心。校長是學校的法定代表人，在學校黨委領導下，貫徹黨的教育方針，組織實施學校黨委有關決議，行使高等教育法等規定的各項職權，全面負責教學、科研、行政管理工作。黨委領導下的校長負責制是一個不可分割的有機整體，必須堅持黨委的領導核心地位，保證校長依法行使職權，建立健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制。因此，高校教代會的作用在某種程度上與黨委書記、校長對其重視程度有直接關系。受到重視其作用就大，不受重視起作用就小，缺乏以制度約束人的土壤和環境。

三、提升教代會在民主建設中地位和作用的路徑

1、加強教代會制度建設理論及法治研究，提高代表的民主法治素養

教代會的作用知曉度不夠高，也不是每個代表或教工都感興趣。教代會的地位和作用的提高僅僅依靠工會組織是遠遠不夠，依靠代表的教工自覺維護和提高也不會有效果。只有通過加強教代會制度建設理論及法律研究，把職工的民主法治素養和職業道素養、文化信息素養、藝術素養等等各種素養緊密結合，把民主監督意識和思維融入到高校的教育教學科研和人才培養的過程中去，以潛移默化的推進不斷提高廣大教工尤其是代表的民主法治素養，從而實現提高教代會在高校的影響力。這不僅是時代和法律賦予工會的職責，也是工會的義務。教職工幸福感的一個測量指標就是其權益能否得到有效聲張和維護，而提高教職工的民主法治意識，使其理性思維，法治思維，其幸福指標也會更加理性化和法制化，教職工對幸福的訴求也會更加合理化，得到滿足的程度也會更高。

提高代表的民主法治素養還需要加強教代會價值與作用的宣傳和培訓。首先要建立代表培訓制度。對代表的培訓既要包括法律、法規，還要培訓理論和實踐，要讓代表明確其權利和義務，以保障其在進行民主監督過程中能夠充分行使權力和履行義務。不清楚權利義務的代表進行民主監督蒼白無力，這樣的代表組成的教代會難以發揮應有民主監督作用。第二，代表的地位是在得到廣大教職工認可的基礎上才會提高，僅靠代表的孤軍奮戰不會有效果。因此，加強教代會價值與作用的宣傳力度，包括經常組織一些相關的知識競賽等，能夠很好的促進廣大教工對相關知識的掌握和理解，也就初步實現了對代表開展民主監督工作的理解，進一步轉化為對代表開展工作的支持也就有了基礎。只要方法得當，教代會地位和作用的提升也就指日可待。

2、推進和完善教代會立法，提升教代會制度的權威性

我國的《工會法》、《高等教育法》等對高校教代會制度有相關的規定，明確教代會作為高校的一種民主管理和監督的形式，但缺乏具體的內容或權威的法律解釋，對教代會的職權缺乏界限明確的規定，缺乏統一的標準，導致在執行過程中各行其是，缺乏約束力。中國教育工會全國委員會于 1985 年頒發了《高等學校教代會暫行條例》，該暫行條例是在改革開放初期提出的，三十多年來，該條例所依據的社會背景、法律和理論依據都已經發生了巨大的變化;其所適用的高校也從體制、辦學規模、辦學目標、民主建設和辦學模式等諸多方面都已經發生了巨大變化，但該條例卻沒有再行修改。“世易時移，變法亦移”，隨著高校大學章程的推廣，高校教師參與民主監督的意識也在不斷提升。新時代，大學面臨的社會和國際環境更為復雜，競爭更加激烈，為了更好的激發高校教工的積極性，保障其充分參與到學校的發展中去，條例的修改迫在眉睫。通過條例的修改，提高教代會制度的權威性的也是新時代的呼聲。

我國高校是黨委領導下的校長負責制，教代會等機構構成了黨領導下的民主監督體系，在高校權利治理架構中擁有重要的地位。健全教代會的代表、組織和工作等基本制度，是提升教代會運行規范的規范性、程序性和權威性必要途徑。

3、創新大學管理和教代會運行的融合機制，實現決策、執行、監督的無縫連接

高校的決策、執行脫節現象的普遍存在，民主監督的滯后，甚至缺位，不符合我國《高等教育法》和《工會法》的有關規定。2018年11月29日，全國教育法治工作會議部署新時代教育法治建設任務指出，全面推進依法治教是貫徹落實習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略的重大政治任務，是加快教育現代化、建設教育強國的迫切要求，也是長期以來教育事業改革發展的經驗總結。要把全面依法治國基本方略落實到教育改革發展穩定的實踐和教育工作各環節中，把總書記關于依法治教的明確要求轉化為教育法治工作的生動局面，充分發揮教育法治的引領性、基礎性、規范性、保障性作用，真正為教育改革發展開拓道路并保駕護航。[11]高校的健康運轉必須在法治框架加運行。如何實現民主監督的不滯后不缺位，建立起大學管理和教代會民主監督的融合機制是需要探索和創新的重大課題。

目前通用的做法是加強高等學校黨委對教代會的領導，把教代會職權落實作為學校黨委的一項重要工作內容;完善校務公開制度，為教代會發揮監督作用提供基礎;創造條件為代表參與學校民主管理和監督制定一些學校制度，參與學校發展規劃和重要管理規范制定;參與學校財務預算和學校重大事項決策等工作。這些在一定程度上起到了積極作用，對教代會的民主監督職權的落實打下了一定的基礎。但這些措施缺乏系統性和深度，并沒有真正實現決策、執行和民主監督的深度融合。

4、利用互聯網新技術實現教代會全過程的管理，提高教代會的履職能力

召開教代會從籌備到全部議程的完成，資料準備、討論內容、修改文件、印制資料，不僅花費大量的人力和浪費大量的紙張，而且收集、整理、反饋、存檔等效率低，工作量大。如果采用新媒體技術，搭建一個數字化網絡平臺，對教代會全過程數字化、網絡化運作，不僅能保存包括視頻在內的豐富的會議資料，常設機構或相關機構和代表之間可以通過網絡隨時互動，節省了大量的人力、物力，還大大提高了工作效率;新的平臺還能開辟出職工參與學校民主管理新渠道，使教職工更好地行使參與權、知情權、表達權和監督權，還能有效保障職工的話語權;新技術的應用極大提高工會教代會的履職能力，不斷提高教代會的地位和作用。

5、加強有效提案的質量、數量和落實效率的提高

提案是廣大教職工通過教代會代表向學校就某些不合理或需要改進的地方提出意見和建議的重要渠道，也直接反映了教代會的作用和地位。在提案程序、內容、質量、數量和落實效率方面，應該把握好新時代的更加注重法治的特征，加大創新力度，加強相關工作的理論研究和經驗總結。調查發現，對教代會提案的理論研究很少，但對提高提案質量和落實效率進行了大量的實踐探索和創新。一些高校工會對代表如何提案，以及提案相關的法律法規的知識進行了培訓;一些高校工會開展提案模擬訓練，并請專家進行有針對性的診斷、剖析和輔導;一些高校工會針對提案的落實制定一些規章制度;還有一些高校工會將提案數量、質量和落實情況與考核關聯。這些通過提高提案質量和落實效率的舉措開辟了有效促進廣大教工參與學校發展、建設和民主決策工作中，提高了廣大教職工的參與民主管理和監督的積極性，也為學校的建設和發展提供了良好的參謀作用。這些舉措對提高教代會的地位和作用是十分顯著的。

為了鼓勵代表放心大膽的提案，一些工會在征集提案后將提案人姓名和單位進行保密化處理，使得代表敢于就真實存在的問題和對學校一些政策的不合理性提出意見和建議，減少假大空或無關疼癢的提案，提高提案質量。問題尖銳的提案更能引起廣大教職工和學校領導的重視和注意，尖銳問題的解決也能彰顯教代會的作用，對提高教代會的地位具有重要意義。

當然，要想讓職工敢言，敢真言，還需要各級黨政領導不斷提高自身的民主管理意識，尊重教代會代表行使民主權利。

【參考文獻】

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[8] 趙蘭芳. 國外高校民主管理經驗對我國高校教代會建設的啟示[J]. 學校黨建與思想教育. 2013（8）94.

[9] 趙林記. 國外高校內部民主管理及其對我國的啟示[J]. 繼續教育研究， 2011（2）157.

[10] 侯欣迪. 高校教代會代表的參與路徑和參與周期[J]. 北京大學教育評論， 2013（4）147.

[11] 教育部. 全面依法治教為教育強國夢保駕護航[EB/OL].[2018-12-01].http：//www.moe.gov.cn /jyb_xwfb/gzdt_gzdt /moe_1485 /201811/t20181130_362028.html.

【作者簡介】

萬 坤（1972—）男，安徽霍山人，管理學碩士學位，任職于北京聯合大學管理學院，主要研究方向：高等教育管理，信息管理與服務.

施 妍，崔 婷，北京聯合大學圖書館館員.