地方學前教育發展中存在的主要問題探討

本文為教育部人文社科項目《普惠性學前教育認定標準與差異化成本分擔機制研究》（批準號：19YJC880109）;河南省政府招標決策項目《河南省基礎教育均衡發展水平測度與提升路徑研究》（批準號：2018B319）;河南省哲學社會科學規劃項目《河南省普惠性學前教育資源配置問題與優化路徑研究》（批準號：2018BJY002）

【摘 要】 2011年學前教育三年行動計劃實施以來，我國學前教育財政投入大幅增加，入園率有較大提高，但學前教育發展中仍存在諸多亟待解決的問題。本文結合實地調查，提出了構建合理的學前教育管理體制與成本分擔機制;加大學前教育師資培養的政府支持力度;完善對民辦學前教育的支持政策等對策建議。

【關鍵詞】 地方學前教育;財政投入;存在問題;對策

學前教育是國民教育的重要組成部分，具有很強的公益性，很多國家都把學前教育納入公共服務體系，建立起以政府投入為主導的經費保障機制。然而，改革開放以來的很長一段時期，我國學前教育并未得到重視，學前教育的公益性被弱化，“入園難”、“入園貴”問題凸顯。自2011年始，政府逐步加大了學前教育投入力度，學前教育辦學條件得到了改善，入園率也有了大幅提高，但學前教育發展中仍存在諸多問題，基于前期的實地調研，本文對當前地方學前教育發展中存在的現實問題進行提煉分析。

一、地方學前教育的發展現狀

1、“入園難”問題得到一定程度的緩解

學前教育三年行動計劃實施以來，我國學前教育毛入園率快速提高（如表1所示），幼兒園數量從2011年的16.68萬所增至2016年的23.98萬所，2017年達到25.50萬所;2014年到2016年第二期學前教育三年行動計劃中，毛入園率從2014年的70.5%增至2016年的77.4%，2017年毛入園率已經達到79.6%。從統計數據來看，近年來我國政府對學前教育的支持政策收到了一定的效果，學前教育“入園難”問題得到了緩解。但是作為歷史欠賬太多的學前教育，“入園難”問題的根本解決并非一朝一夕，我國學前教育發展規模與我國學前教育發展規劃目標還有一定差距。

2、學前教育總經費及財政性經費絕對規模大幅提升

改革開放后，學前教育被推向市場，政府介入非常有限，這種情況直到2010年才有所改變。從表1來看，2011年以來學前教育總經費與財政性經費均有大幅度上升，2016年我國學前教育總經費達到2787.54億元，學前教育財政性經費1317.84億元，平均增速達30%以上，財政性經費占學前教育總經費比重持續上升。

二、地方學前教育發展中存在的主要問題

1、學前教育資源分布不均衡

學前教育資源分布不均衡問題主要表現在三個層次：一是地區間學前教育資源分布不均衡。如果用生均經費指標代表學前教育投入資源的數量，2016年北京生均教育經費36516.40元，上海為28491.69元，而中西部地區如陜西省生均學前教育經費僅為10171.49元，河北省為5329.04元，生均經費投入的省際分布極不平衡。二是城鄉間學前教育資源分配不公平。2016年全國生均學前教育經費為8595.97元，生均財政性學前教育經費為5663.11元，而農村幼兒園生均學前教育總經費僅為6070.76元，生均財政性學前教育經費4231.20元，城鄉資源分配不均衡問題十分突出。三是同一管轄區內公辦與民辦幼兒園、非普惠性與普惠性幼兒園資源分布不公平。

2、師資數量嚴重不足，整體素質不高

師資數量不足和整體素質不高一直是制約學前教育質量提高的瓶頸，具體表現在以下幾個方面：一是專業幼兒教師數量不足，流動性較大。當前我國培養幼兒教師的機構較少，每年新增的幼教專業畢業生數量有限，專業幼兒教師總體供給難以滿足學前教育事業快速發展的需要。二是幼兒教師隊伍整體素質不高。現有幼兒教師隊伍不僅學歷整體偏低，且存在大量未取得幼師資格和未受過系統學前教育培訓的從業人員，這一問題在農村幼兒園和民辦幼兒園中更為突出。三是缺乏系統的幼兒教師職業培訓。目前我國尚未建立起系統的幼兒教師培訓和進修的平臺，很多幼兒教師即使想通過進修提高自己，也沒有合適的途徑。

3、學前教育管理缺機構、缺人手

從管理機構設置上看，多數省沒有設置專門的學前教育管理機構，很多區（縣）甚至沒有專門負責學前教育的人員。其次，從管理責任的落實來看，學前教育機構的審批權與管理權界定不明晰，存在“多頭審批，批管分離”的現象。學前教育的各種政策和法規文件中，雖明確規定了各級教育行政部門對各類學前教育機構的領導和管理職責，但不同性質的幼兒園審批權卻歸屬于不同的部門，受不同部門的多頭管理。實際工作中，多數區（縣）幼教管理人員依據“誰審批、誰管理、誰負責”的原則，只管理教育部門辦園和部分政府及集體辦園，而其他部門審批和未經審批的幼兒園處于管理的真空地帶。

4、政府對民辦學前教育的激勵不足

一方面，縣級教育部門對民辦幼兒園的審批登記、業務方面指導較少，民辦幼兒園在資格認定、表彰評級、教師培訓和職稱評定等方面難以與公辦幼兒園享有同等的機會，挫傷了社會力量辦園的積極性。另一方面，近兩年雖制定了保證民辦幼兒園用地、稅費減免等方面的優惠政策，但這些政策對規模較小的民辦園尤其是農村民辦幼兒園激勵作用不大，對開辦已久的民辦幼兒園教育成本的減負作用也不顯著，且由于信息不對稱和政府宣傳不到位，申請享受這些優惠政策的新建民辦園寥寥無幾。

三、促進地方學前教育發展的對策建議

1、構建責任劃分清晰的學前教育管理體制

按照便于管理的原則，學前教育的具體事務管理應由縣級政府負責，縣級政府必須設置專門的學前教育管理機構或配齊所需的管理人員，并將民辦幼教機構納入統一管理;中央主要制定涉及到學前教育各方面的全國統一的基本標準，負責全國范圍內學前教育發展規劃，并對地方開展業務咨詢和指導;省負責省范圍內的學前教育發展規劃，根據本省的實際情況，在全國統一的基本標準基礎上制定本省具體執行的各項學前教育標準，對縣級政府執行各項標準的情況進行考核，并為縣級學前教育提供業務指導。

2、建立合理的學前教育成本分擔機制

發展學前教育需要政府大力支持，但學前教育的準公共品屬性要求政府不能大包大攬，市場與政府應共同分擔，逐步建立政府參與、社會積極投入、家庭合理負擔的投入機制，并進一步明確中央、省和縣級政府各自承擔的學前教育公共支出責任。

3、加大學前教育師資培養的政府支持力度

在學前教育師資力量的培養與培訓方面，加大學前教育教師職業教育的財政支持力度，將學前教育機構教師的職稱與學歷結構作為劃定各級學前教育機構經費補貼的標準之一，在教育部《幼兒園教師專業標準（試行）》的基礎上，推行分等級的學前教育教師資格證制度與職稱評審制度，為教師進修提供外在支持與內在激勵。

4、完善對民辦學前教育的政府支持政策

對于滿足居民基本入園需求的普惠性民辦幼兒園，從供求兩個方面予以支持，從供給角度應繼續完善稅收優惠政策，加大財政對普惠性民辦幼兒園的投入力度，并在土地使用方面給予民辦幼兒園一定的優惠;從需求角度可借鑒國際經驗針對性的對進入普惠性民辦幼兒園的家庭發放入園補貼，以縮小進入公辦和民辦幼兒園家庭費用負擔方面的差異。

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【作者簡介】

徐 曉，財政學博士，河南財經政法大學財政稅務學院講師.