中國網約車規制政策的演變及其原因探析

劉振琳

[摘要]中國的網約車規制政策經歷了“政策放任—嚴格控制—謹慎規制”三個不同的階段。之所以會產生如此巨大的演變，原因在于：第一，政策放任期的產生得益于我國的出租車行業管理存在的“雙元治理結構”，由此所產生的政策縫隙使得規制機構無法及時對新興行業進行監管;第二，嚴格限制期的產生源于出租車行業從業者對政府施加的巨大壓力，以及規制機構天然具有的維護規制體制動機;第三，對網約車的嚴格限制遭到了社會的強烈反對，最終規制機構選擇對網約車行業進行謹慎規制。從網約車的規制政策演變過程可以發現，中國政府的政策供給是以回應社會需求為中心而開展的，中國政府在回應社會需求中實現了兼具有效性與合法性的國家治理。

[關鍵詞]網約車;規制;治理;政策演化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.25.048

1前言

作為“互聯網+出租車”的新業態，網約車對出租車行業進行了“顛覆性創新”：第一，行業產業形態由傳統的以出租車為中心轉變為以消費者為中心。第二，它搶占了出租車的市場份額，極大地影響了巡游車的經濟效益，大量巡游車司機與出租車公司解約轉為網約車司機。第三，它顛覆了出租車行業規制體制。基于出租車行業特點而產生的以行政—命令控制為特點的，以準入規制、數量規制、價格規制、質量與安全規制為主要規制手段的規制體制難以對網約車行業進行有效治理，對網約車的治理處于事實上的真空狀態。

由此，網約車也引發了極大爭議，其中最為關鍵的議題就是如何對網約車進行治理：是“因循守舊”，將其納入傳統的出租車規制體制進行嚴格限制;還是“另起爐灶”，建立起新的、專門針對網約車的規制體制？這兩大政策倡議聯盟背后代表了相應的社會訴求，他們不斷進行博弈，規制機構在社會需求的壓力下不斷對網約車的規制政策進行調整，經歷了從“政策放任”到“嚴格控制”再到“謹慎規制”三個不同的時期。

22010—2014年：政策放任期

從2010—2014年，“先發展，后治理”的放任式規制是我國政府進行網約車規制的一大特征。網約車在“吸納私家車從事客運服務”上明顯違背了當時的法律法規，多地都曾出臺要求暫停本地網約車服務的相關政策，并將網約車視為“黑車”在各類整治行動中進行處罰。但總的來看，我國政府，尤其是中央政府對網約車的治理仍然處于觀望狀態，并沒有急于就網約車的合法性進行表態，也沒有急于制定針對網約車的規制政策，交通運輸部通過各種渠道發表意見，認可網約車是一種市場創新，鼓勵其發展以推動行業升級。

作為“互聯網+”時代的市場創新產物，傳統的出租車行業規制體制無法對網約車進行有效監管，而新的、符合網約車特點的規制框架仍處于爭論中難以產生，網約車利用新舊規制體制未能及時銜接起來的“野蠻生長期”所帶來的競爭優勢，極大地擴張了市場份額。

上海市交通委副主任楊小溪：滴滴專車是不合法營運的黑車，需要加強監管我國出租車行業規制體制所存在的“二元治理結構”是放任式規制產生的制度根源。所謂的“二元”是由兩個部分組成：中央政府的行業管理部門——交通運輸部——負責制定出租車行業治理的框架和規制手段;地方政府下屬的出租車規制機構——一般為當地的運管局——則以“因地制宜”為原則出臺具體的實施細則并予以執行。面對新生事物，中央和各個地方的規制機構的意見常難以及時統一，由此產生的政策縫隙為網約車的發展留下了空間，參見表1。

從根本上來看，政府對網約車進行“先發展，后治理”的放任式規制，其實是一種“規制失靈”，是傳統的規制體制無法應對經互聯網改造的新生事物的結果。傳統規制體制中的規制客體是以大規模、標準化生產為特征的工業經濟，但是以多樣性和復雜性為特征的互聯網經濟與之有著本質上的區別，互聯網技術帶來了“創造性破壞”，不同程度地改造了傳統的產業生態、服務模式和產品形態，傳統的規制技術難以應對互聯網經濟的新變化，產生了規制時滯效應，原有的規制體制難以有效發揮作用。

32015—2016年：嚴格限制期

從2015年年初到2016年6月，網約車規制進入了嚴格限制期。交通部對網約車行業的態度有了巨大轉變：傾向于將網約車與傳統的巡游出租車同等看待，意圖將網約車納入現有的出租車行業規制體制之中，以現有的規制手段對網約車進行監管。而地方交通部門也對網約車行業施行嚴苛的規制政策：一是各地開展了大量專門針對網約車的專項整治行動，因為網約車中普遍存在的“私家車不得從事客運服務”違反了當時的法律法規的規定;二是對網約車運營企業進行集中約談，強調“網約車企業吸納私家車從事客運服務屬于非法經營”，并要求網約車企業對該問題，及其他存在的稅務、安全等問題進行整改。

2015年1月，交通運輸部在新聞發布會中表示：“在滿足運輸市場的高品質、多樣化、差異性需求方面，網約車雖然具有積極作用，但禁止私家車接入平臺參與經營。”這樣的表態無疑給主要吸納私家車進行客運服務的網約車造成了極大壓力。2015年3月，交通部長楊傳堂在“兩會”期間接受記者采訪時，對網約車行業發展問題進行了如下表態：一是專車雖然有發展的空間，但是對該行業進行管理是必要的;二是不會改變“私家車不得從事客運服務”這一規定。同時就出租車行業出現的問題，他表示“出租車行業不存在政府壟斷;出租車司機與企業之間的‘恩怨產生的原因較為復雜，解決這一問題需要長期努力”。楊傳堂部長的意見傳遞了一個信號：交通部希望建立由政府主導的網約車規制體制，并且在現階段，政府不會對現有的出租車規制體制進行改革。

2015年10月10日，交通部發布《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導意見（征求意見稿）》）和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《管理辦法（征求意見稿）》），并向社會公開征求意見。

2015年發布的《指導意見（征求意見稿）》和《管理辦法（征求意見稿）》主要包含以下兩大內容：一是調整現有的出租車行業規制體制，通過下調份子錢等辦法緩解出租車司機與出租車公司間的矛盾;二是在名義上將巡游出租汽車和網絡預約出租汽車進行分類管理，但實際上按照傳統巡游出租車的規制理念、比照傳統的規制手段建立了網約車規制政策，使地方政府對網約車的治理有法可依。如表2所示。

通過對相關文件的梳理可發現，交通部并沒有對網約車提出新的、有針對性的規制技術手段，只是希望將網約車置于既有的出租車行業規制體制中進行管理，網約車運營企業沒有成為合作進行行業治理的伙伴，只是作為被規制的對象而存在。

迅猛發展的網約車對出租車行業造成了巨大的壓力：網約車導致出租車司機的訂單量縮減、收入大大降低;出租車公司不僅不能再依靠特許經營權而壟斷市場，還無力與有國際或國內資本支持的網約車公司進行競爭。利益嚴重受損的出租車行業從業者紛紛以各種手段提出抗議，要求政府取締網約車，他們的主要依據是：網約車存在“私家車上路從事客運服務”問題，明顯違背了《道路運輸條例》的相關規定。

出租車司機通過各種抗議行動向地方政府施加壓力，如罷工、惡意預約網約車、舉報非法經營、聚集街頭圍堵道路甚至拒絕繳納份子錢等，要求禁止網約車經營。2014—2015年，全國十余個城市都發生了以取締網約車為訴求的出租車罷工抗議事件，甚至在南京江寧還出現了因出租車司機惡意預約網約車，導致出租車司機群體和網約車司機群體集體斗毆的惡性事件。出租車公司也通過輿論宣傳、行政投訴的方式向政府提出抗議——出租車公司宣稱網約車未履行合規義務也未繳納稅費，并實行低價營銷，屬于擾亂市場的不公平競爭，必須取締或實行同樣監管。

綜上所述，網約車規制治理之所以在這一階段走向嚴格規制期，源于地方政府所直接承受的社會壓力——地方政府不得不從安撫出租車從業者、維護社會穩定、平衡新舊行業利益、防止社會矛盾激化的角度出發對網約車進行嚴格限制;同時，由于出租車行業的特許經營制度，現行出租車行業與地方政府之間存在著實質上的利益聯盟，既有的出租車行業的庇護結構使得政府在政策制定時更加偏向出租車行業;既有的出租車行業規制體制運行多年，維持現狀對地方政府而言是最佳選擇，它能夠最大地降低規制成本、減少自身政治責任。與此同時，出租車從業者所釋放的壓力也逐漸由地方政府傳遞到交通部，交通部也必須思考如何對新舊行業所產生的矛盾進行有效化解，將網約車納入傳統的出租車規制體制中來，是成本較低、對出租車行業而言也是更為“公平”的做法。

2016年至今：謹慎規制期

經過近一年時間的意見征求和政策制訂，由交通部牽頭聯合工業和信息化部、公安部、商務部、工商總局、質檢總局、國家網信辦等部委于2016年7月27日共同發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），翌日，國務院辦公廳印發《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。這兩份文件大大放寬了對網約車發展的限制，它們的出臺，標志著中央政府希望對網約車進行謹慎性規制，適度放寬了對網約車經營的限制。

相比于2015年出臺的《征求意見稿》，2016年發布的《暫行辦法》在以下四個方面放寬了對網約車經營的限制。

第一，網約車行業的主管部門明確為交通運輸部門，但是其管理權限大大收縮，同時也不再對網約車實行價格規制和數量規制。第二，真正地將出租車和網約車進行分類管理：單獨設立《網絡預約出租汽車經營許可證》，由符合準入條件的企業法人向地方出租車管理部門進行申請。第三，網約車運營企業的準入限制得到放寬。第四，降低網約車的運營成本：私家車不必將車輛使用性質登記為出租客運、報廢條件也得到放寬，也可以接入多個平臺進行經營。

相關規制機構之所以放寬對網約車的嚴格限制，既得益于中央領導人、專家學者、廣大民眾對互聯網經濟、網約車發展的認可和支持，也因為在實踐中難以有效地查處所謂“從事網約車經營的私家車”問題。

首先，中央領導人明確表達了支持互聯網經濟發展，不對其進行嚴格管控的態度。2016年5月，李克強總理在貴州中國大數據產業峰會上表示：“一個新事物誕生的時候，我們確實不能上來就管死了，而要先看一看，這既是給它一個成長的機會，也是為了暴露監管漏洞，讓隨后出臺的監管政策更加公平有效”，這一論述從原則上否定了對互聯網經濟進行嚴苛監管的規制理念。

其次，專家學者、政策研究者以及社會媒體從理論角度出發，對《暫行辦法（征求意見稿）》進行質疑和批評。傅蔚岡等12位學者聯名發表的《關于暫緩制定〈網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）〉的建議》（以下簡稱《建議》）指出《暫行辦法（征求意見稿）》存在三大缺陷，具有極強的針對性和代表性。

第一，《暫行辦法（征求意見稿）》的規制思路存在根本性偏差，簡單套用傳統的規制手段，沒有考慮到新興網絡約車行業相比于傳統出租車行業的顯著差異;第二，《暫行辦法（征求意見稿）》存在大量違法設定權力的內容;第三，《暫行辦法（征求意見稿）》中缺乏有效監管網約車的措施，實操性低。

再次，網約車的普及的確極大地方便了民眾出行，絕大多數民眾都接受和支持網約車。《暫行辦法（征求意見稿）》一經發布，便引發社會廣泛爭論，而民眾對這一法案也顯示出了遠超以往法律法規征求修改意見的高關注度和高參與度。據交通部的分析報告顯示：在向社會征求意見的一個月時間內，交通部“通過網站、電子郵件、信函、電話、座談會等多種渠道，在對多人或者多渠道提交的完全相同意見進行歸并后，共收到有效意見5008件。”其中的大多數意見是要求有關部門從促進網約車行業發展、允許拼車出行、保護消費者權益的角度出發加強和改善監管，反對將網約車強行納入既有的出租車規制體制、反對禁止私家車車主兼職從事網約車經營，如圖1所示。民眾對網約車的強烈支持也使相關主管部門難以堅持對網約車實行嚴格限制。

最后，查處“從事網約車經營的私家車”在政策執行過程具有三大難點，使得對網約車進行嚴格限制的成本極高：一是查處難：將網約車視為“黑車”開展專項整治，只能在機場、火車站等客流、車流量較大，又較為封閉的區域實施突擊檢查。二是取證難：網約車司機和乘客具有很強的通過串供來規避執法人員調查的動機，對相關“違規”行為的認定難度較大。三是常態化執法難：以將逐步縮小，外資進入上游行業的壁壘將逐漸弱化。外國投資主體的參與能夠有效提高勘探開發效率，實現利益共享、風險共擔。同時，外國資本的進入，在盤活我國大量尚未探明油氣資源的同時，也將給國內上游油氣行業帶來激烈的競爭。

在上游業務仍處于負面清單背景下，中下游板塊或成為未來幾年外資爆發性集中注入的領域。世界第一大化工巨頭巴斯夫和美國最大石油公司埃克森美孚在2018年與中國簽署百億美元的合作協議。加油站方面，受新政影響，國內加油站業將迎來洗牌，2018年BP公司與東明石化的合資公司迅速落地山東，并已規劃中短期建設計劃。以BP為代表的國際石油公司持續布局國內終端市場，加劇了國內成品油市場的競爭。

3相關對策及建議

3.1充分利用外資、學習外國石油公司先進技術與管理經驗

資本、技術、管理，被視作外商投資的三大核心內容，中國石油石化行業應借此機會充分學習外國石油公司先進的技術與管理經驗，提高整體行業實力，以技術進步促行業全要素生產率的加速提升。

3.2對外開放更須嚴守中方利益

隨著中外石油石化企業合作的深入，須警惕中外雙方存在利益爭端;同時聯合賬簿的及時足額存繳更是中外合作項目需重點關注的問題。嚴守中方利益，同時力求和平化解爭議問題，這是我國石油石化企業在吸引外商投資之路上，需要堅持的準則。

3.3以外商投資法為契機，結合“一帶一路”機遇，繼續擴大國際油氣合作

在對外開放的時代背景下，為應對外企競爭，我國石油石化企業應主動增強內功，以技術革新實現高質量發展。新版外商投資法的出臺，正是我國石油石化行業國際化發展的重要戰略機遇期。搶抓機遇、大力吸引外資、用好外資，進一步擴大石油石化企業對外合作領域與合作力度。同時，緊抓“一帶一路”建設，實施“走出去”戰略，拓展國外市場。

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