日本筑波管理模式對我國科技園區的啟示與借鑒

文/魏素敏 王敬英 顧玲琍 （.上海市科技創業中心 .上海科學技術政策研究所）

科技園區是科技資源的聚集地，是科技成果產生的密集區域，是科技創新的重要載體，因此科技園區創新發展對加強資源整合、轉變經濟增長方式、打造經濟升級版具有重大意義。日本筑波作為世界上較早由政府規劃建設且發展完善的科技園區，在管理模式方面與我國科技園區的形成與管理有高度的類似性，其建設和發展經驗特別值得借鑒和學習。

一、科技園區管理模式創新面臨需求

1.創新發展的管理模式是一流科技園區的內在需求

管理模式是科技園區軟實力的重要體現，是科技園區創新能力和核心競爭力的重要影響因素。創新管理模式，有利于提升科技園區的品質和貢獻度，是新形勢下實現科技園區自身持續發展、高端發展、品牌發展和創新發展的內在需求。探索新的園區管理體制機制，創新科學管理模式是我國科技園區創新建設的內在要求。

2.科學高效的管理模式是一流科技園區的必備要素

通常而言，一流科技園區具有多方面特質、多維度功能，體現在效益一流、能力一流等。從美國硅谷、韓國大德、日本筑波、臺灣新竹、我國的中關村和張江等一流科技園區來看，高效、科學、適合的管理模式和運作機制，無疑是一流科技園區的必備條件。創新管理模式，在管理模式和運作機制方面做到職責明確、機制優化是科技園區創新資源集聚和擴散均衡的必然保障。我國目前科技園區眾多，管理的模式上有較強的趨同性，如何形成自己的特色，脫穎而出形成一流的科技園區，管理模式的創新尤為重要。

3.政府主導，多主體協同參與的形式是完善管理模式的需要

科技園區是多主體協同參與創新治理的運行體。我國科技園區的管理模式主要指由政府、開發區的管理機構及其領導體制、內部運行機制、機構設置、管理權限、管理方式、法規制度以及不同主體相互作用的關系，它是動態與靜態有機結合的統一體。處理好政府和市場的關系，把政府定位成公平、公正的市場引導者和市場秩序的維護者，通過創建服務型政府，為企業提供高效、專業的服務。在各個層面上，建立多主體廣泛的網絡及聯結，形成園區利益共同體和創新聯盟，建成順暢的合作交流渠道，均衡園區內外的創新資源，取得園區效益的最大化，這些都亟需園區在管理模式上加以創新。

二、日本筑波科技園區管理模式分析

1.有法可依，以法為本的法治治理模式

自1960年決定建設筑波科技園區以來，日本與之配套的法律法規頻頻出臺，為筑波科技園區建設提供了法律依據和法治保障。1970年，《筑波科技園區建設法》出臺，明確確立了對筑波科技園區建設的法律保障和職責權利的法律依據，對土地、公用設施、公益設施、各類機構、各級政府的職責權利進行了法律層面的規定，使得園區建設有法可依，有章可循，有責任主體可追究，并且因時因地不斷對法條進行調整修訂以適應不斷變化的情況。

總體上來看，筑波科技園區在園區立法以及依法治理方面具有以下特點和經驗：

（1）以法條的形式固化管理內容

日本制定的與筑波科技園區建設直接相關的法律法規十分健全，大體上分為兩類：一是專門針對高新技術園區制定的法律；二是與高新技術園區相關的國家科技經濟乃至社會方面的法律法規。這些法律將筑波科技園區規劃、建設和管理等方面的內容，以法條的形式固定下來，同時還規定了中央政府、地方政府以及社會團體在高技術研發和產業化過程中的權利和義務。

例如，《筑波科技園區建設法》明確規定了筑波科技園區具有規劃權、土地使用利用權、機構設施的遷移權等，以法條的形式明確了筑波的建設由國土交通省負責，相關行政機關首長、相關地方公共團體及獨立行政法人（都市再生機構）及其他相關事業者在實施科技園區建設規劃（周邊開發區整頓計劃）的時候，必須盡最大的協助。

（2）通過法律明確各類主體的責權邊界

《筑波科技園區建設法》規定由中央政府直接管理筑波科技園區的核心區域（即科研都市區）。筑波科技園區采取了“中央政府投資、中央政府管理”的模式。《筑波科技園區建設法》第4 和第8 條規定了國土交通大臣在筑波科技園區規劃建設過程中擁有的權力，而科學城周邊土地由地方（茨城縣）規劃、管理。目前，筑波科技園區已經成為日本最大的科研基地。

（3）法律條文內容體現適應性

法律條文內容原則、簡練，體現法律的適應性，這樣做的好處在于一旦相關具體事項發生變化，并不需要對法律主體內容做很大修改，只需對其他相關法律作出修訂即可，這就保證了法律的穩定性，維護了“基本法”的尊嚴。《筑波科技園區建設法》僅規定了建設目標，且程序性規定較多，政府有很大自由裁量權。

2.以人為本，產城融合的配套服務模式

1963年9 月，日本內閣會議決定，在筑波地區建設“筑波研究學園都市”，城市的中心地區作為“研究學園地區”，有計劃地布置實驗研究機構、教育機構、商業和服務設施、住宅等，其他地區作為“周邊開發地區”，實現與研究學園地區的均衡發展。

1980年，有43 個國家高等研究教育機構完成遷移，城市主要設施基本建成。在研究開發型工業，住宅等配套設施建設推進過程中，筑波的城市基礎設施建設已基本完成。1985年，實現了47 個國家和65 個國際組織和企業成功進駐，同年，舉辦以“人類、居住、環境和科學技術”為主題的國際科學技術博覽會，向世界宣告“TSUKUBA”的存在。1987年，通過4 鎮村的合并，“筑波市”誕生。2002年，筑波科技園區和筑波市成為同一區域板塊。因常住人口突破20 萬人，2007年開始筑波市過渡到特例市。截至2013年，筑波科技園區有6 鎮村，擁有包括外國人在內的約20000 名研究人員和約140個研究機構、大學，機構配備了大量最尖端的研究設備，筑波已經成為世界上為數不多的研究開發及人才培養中心。

（1）強化科學規劃的前瞻引導

筑波科技園區完全是一個政府主導的國家項目，有明確的定位以及健康和科學的規劃理念是其發展的重要元素。筑波科技園區的建設完全由中央政府資助，并且出臺了一系列的法律法規為科學城的產業發展和城市建設提供統一規劃和法律支撐。

（2）逐步優化產業結構

近五十年來，筑波市產業結構不斷調整，就業人口比例發生了巨大變化（見表2）。1965年，從事第一產業（農林、水產養殖業等）人口占六成。可是，從1975年開始，從事第三產業（餐飲、服務業等）的人口比例開始激增，發生大逆轉。從圖1 可以看出，伴隨著科研教育機構的建設推進，人口不斷增加，進而商業設施等也加速建設，這些都帶來科學園的人口增加和就業結構的變化。第一產業的就業者占比從65.4%下降到3.1%，2010年僅占各產業就業者1/30，而第三產業的就業者占比從23.2%上升為69.3%，第三產業成為筑波各產業就業者的主要支撐。

（3）不斷改善生活配套環境

產業園區建設與生活環境建設并進打造是筑波的產城融合管理特點之一。筑波發展的前十年，私營機構的參與并不積極。盡管規劃給私營機構提供了3 個研究園區，但最初這些園區都空置著。筑波政府首先搭建中心城區功能完善的綜合性配套設施。筑波科技園區的建設以土地為核心，考慮功能分區、城市功能的完善及對生態資源的合理利用，配套的特點是開放多元，購物中心、商業網點的目的是滿足園區員工日常生活所需；圖書館、公園、醫療中心的設置提升了園區員工生活品質；筑波會展中心、文化藝術中心為增強對外交流、擴大園區影響力，為各種活動提供了場所。科學城內建有促進研究院所和研究人員之間交流的機構和場所。筑波研究支援中心就是這樣的機構，它有力地促進了研究所和研究人員之間的交流，促進了研究人員的居住適宜感。

圖1 筑波科技園區土地功能分區

表2 1965--2010年筑波各產業就業者占比情況

（4）基于生態文明的科技發展

科技發展與生態并存是筑波的產城融合管理的又一特點。在筑波科技園區的發展過程中，始終注意保持良好的自然生態環境。在筑波葛城地區新建的市區，提出了環境共生型城市的口號，通過建立水循環系統、保護大規模綠地、利用現有地形和池塘建設公園，以及建造新能源住宅等，實現森林與城市和諧共處的新的生活方式。現在筑波市民人均擁有公園面積達10 平方米，超過日本人均6 平方米的水平。在筑波市政府新的辦公大樓不遠處就可以看到稻田，真正實現了隨處親近大自然。今天的筑波，綠地環繞，空氣清新，環境宜人，越來越多的人不僅在這里工作，而且選擇在這里居住。良好的自然生態環境是科學城留住人才的重要因素。

3.面對主體，定期調研的決策服務模式

為持續把握筑波科技園區各研究開發機構的集聚狀況，筑波科技園區交流協會通過定期調研的形式，主要面向筑波科技園區的研究所和制造業企業，開展機構概要調查，旨在了解主要事業所的動向，全面掌握筑波科技園區的整體狀況，為推動各事業所的合作聯動提供基礎資料。

（1）建立創新調查的制度化

自1994年起，筑波大概每2～3年進行一次機構概要調查研究，主要以筑波科技園區的研究所和制造業企業為選定的受調查機構，形成《筑波科技園區機構概要調查報告書》。自2009年起基于以下標準明確受調查對象：將遷入科學城的國立機構以及茨城縣機構、公益法人等作為持續調查對象；將坐落工業區的企業、其他占地面積超過1000平方米以上的企業、入駐筑波研究支援中心和筑波創業廣場的企業、坐落筑波EXPRESS 沿線地區的企業、筑波科技園區交流協議會的會員機構等作為持續調查的對象；后來又將坐落筑波科技園區的研究開發獨立行政法人，大學設立的風投企業也作為新的調查對象。調研的目的是為全面了解筑波科技園區內的研究及產業狀況。

（2）關注調查方法的科學性

筑波在調查中注重多種方法的綜合運用。在調查中，調查表通過郵寄發放給各機構，附在信內的回信用信封進行回收，或者調查對象通過電子郵件提交。此外，對截止日前沒有作答的企業通過電話或拜訪的方式催促其作答。

（3）注重調查結果的應用性

通過系統化、常態化的問卷調查，對筑波科技園區內的主要機構進行摸底，形成基礎調研機制，為掌握筑波園區內的各類機構形態、性質、產業特色、機構人員、研究能力等基礎數據積累了豐富的資料庫，以基礎調研的方式摸底園區發展情況，形成豐富寶貴的園區發展資料脈絡，使調查結果能夠更好地支撐和服務園區管理及決策。

4.多種渠道，加強人才隊伍的建設模式

科學園區建設的核心還是人才隊伍的建設，如何更好地吸引人才、留住人才、用好人才是園區人才管理工作的關鍵。歸納筑波人才隊伍的建設模式，其特點主要體現在以下幾方面：

（1）遷入有影響力的主體機構，吸引人才

雖然國際上很多的園區人才的吸引和使用主體是企業與科研機構，但在園區建設初期人力資源和產業化程度不高，還沒有足夠的企業以及教育科研機構吸引人才的情況下，政府的統籌規劃，合理協調管理尤為重要。日本筑波政府的統籌管理，遷入大學和教育研究機構的做法，為大量吸引人才奠定了基礎，無疑是科技城人才管理的一個成功的案例，在園區人才管理模式上值得借鑒。

一是日本政府統一規劃統籌，1973年將東京教育大學遷到筑波，更名為筑波大學，現在已是日本著名的國立大學。筑波大學遷置于科學城的中心，帶動相關人才的培養，也引進大量的國外的科研人才。二是日本政府又通過統一的協調，先后將31 家國家級研究、教育機構引入筑波，包括宇宙航空研究開發機構筑波宇宙中心、國土地理院、產業技術綜合研究所、物質和材料研究機構、防災科學技術研究所和國立環境研究所等。日本30%的國家級研究機構集中在這里，加上周邊的民間研究所，研究機構總數約有300家。研究機構大量聚集在筑波，也為開展跨學科的學術交流創造了有利條件，筑波的研究機構經常在一起舉辦各種研討會。

（2）搭建科研平臺，用好人才

人的發展要有適合的環境，筑波政府投入大量的資金，搭建重要研究基地為科技人才提供工作發展的平臺。在過去的幾十年里，日本近一半的公共研究設施和發展資金都投在了筑波。獲得的重要科技成果有超導的分子結構的確認和分辨，有機光學薄的電導率變化過程等。筑波已經成為世界上主要為政府和企業建立合作的重要研究基地。防震系統、公路研究、微生物學和植物遺傳學是其為公共和私人企業建立聯系的重要研究領域。這些研究基地的發展不僅吸引了大量的國際人才，也為外國人才的事業發展提供了平臺。

（3）強化生活配套服務，留住人才

筑波的各種生活設施和商業設施布置非常合理，公務員宿舍、職員宿舍、外國專家宿舍、醫療福利設施、美術館和圖書館等文化設施等一應俱全。學校和幼兒園也根據城市的建設規模和人口狀況進行配套建設，讓科研人員能夠在筑波安心生活和工作。筑波寬闊的街道如同棋盤般整齊。在市中心和居住區，除干線道路之外，還有總長達48 公里的步行專用道，這些道路在考慮景觀的同時，連接了住宅、教育設施、商業設施和公園等，充分保障了步行者的安全。在市中心，有很多過街天橋，騎自行車也可以直接通過，極為方便。

在筑波，科學技術交流中心為人才進行國際學術交流提供協助，同時，中心使科研人員在生活方面沒有后顧之憂，包括外籍科研人員的家屬訪日、孩子就學、開設銀行賬戶、女性研究人員生育孩子等，都能享受到周到的服務。

三、借鑒筑波經驗推進科技園區管理的思考

1.推進園區立法進程，加快形成法治保障

依法治理是科技園區管理發展模式的首要前提，法律法條是園區建設最有力、最具權威的支撐保障。2001年1 月1 日，《中關村科技園區條例》實施，而國內大多數園區目前尚未出臺成型的園區法條。

加快園區立法，一是深化立法前的調研工作，深入了解園區內各創新主體的訴求；二是在法律內容方面，要兼顧現實需要和長遠發展，確保法律的權威性、適應性和可操作性；三是要抓住全面依法治國的重大戰略機遇，加強法制宣傳和教育，為立法、執法營造良好環境。

2.強化生活服務配套，加快推進產城融合

產城融合是科技園區實現持續創新發展的關鍵所在。國內的很多科技園區都建立在新的開發區，地地理位置相對偏遠。盡管近年來，多數園區已經開始積極為人才提供更具吸引力的生活環境，力推“本地就業、本地居住”的理念，但是商業、生活設施配套欠缺，一直是很多科技園區的“短板”。

一方面，擴大人才公寓規模，布局建設人才社區。加強與國土、規劃、住房等部門的溝通協調，進一步擴大人才公寓的規模，妥善解決科技人才特別是青年科技人才的住房難問題，強化各類生活服務配套，構建若干人才社區，真正把園區建設成為“產業與城市并存，生活與工作并重”的科技城。

另一方面，強化各類配套服務設施的建設和完善。既重視引進和建設大型購物中心等新興的綜合商業體，又注重將餐飲、休閑、培訓等服務納入產業服務組合，建設社會與環境可持續發展的，集學習、工作、生活、娛樂為一體的綠色科技示范區域，真正實現“科技內涵、產城融合”，城市功能與科技產業功能的有機融合，使區域從業人員享受到工作在此、學習在此、生活在此的綜合服務，提升創業人員的生活品質，激發他們的創造性，提升園區內的綜合競爭實力。

3.完善創新調查制度，改進園區管理服務

創新調查制度是促進科技園區科學管理、提升服務質量、提高園區創新效率的重要手段。各科技園區應按照建設的目標要求，結合自身特點及創新主體需求，加快完善創新調查制度，推動各分園區建立創新調查站點，定期對園區創新主體進行監測，為園區改進管理和服務提供參考依據。

我國的科技園區可以借鑒筑波科技園區成功管理經驗，對標各科技園區的建設規劃目標，圍繞建設戰略需求，充分依托園區現有制度及創新平臺，在管理模式上推進立法、注重產城融合，完善園區的調查服務機制，在內部管理上更注重多元協同，加快推進科技園區創新治理體系和治理能力現代化。