論我國稅務法庭的設立

摘 要 當前國內設立稅務法庭的基本條件已經具備，如涉稅案件數量增多、國地稅改革政策支持以及稅法專業人才層出不窮等等，這些條件都為我國設立稅務法庭提供了現實可能性。此外，美國稅務法院為我國設立稅務法庭提供了經驗借鑒，但也要看到由于兩國稅務司法發展程度的不同，在借鑒其設立經驗的同時也要結合我國自身的特點，從而對我國的稅收審判專業化提供理論參考。

關鍵詞 稅務法庭 稅務審判 專業化 必要性 可行性

作者簡介：王瑾卿，甘肅政法大學，碩士研究生，研究方向：經濟法理論與實務。

中圖分類號：D926.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.282

一、美國聯邦稅務法院

美國聯邦稅務法院是“稅務審判專業化”比較成熟的代表，聯邦稅務法院于1924年成立，其前身是稅務訴訟委員會，即一個隸屬于美國聯邦政府行政部門下的爭議解決機構，直到1969年美國聯邦稅務法院才真正獨立出來，成為一個可以依照統一標準快速解決稅務糾紛的專業性法院，其設立的主要目的和宗旨在于為涉訴納稅人提供客觀中立的稅務爭議解決機制。

（一） 管轄范圍

一般來說，稅務法院的管轄范圍主要是針對國稅局作出的欠稅通知書，此外還包括申報判定之訴、退還多付稅款之訴、稅收利息以及訴訟費用之訴等等。美國稅務法院的司法管轄權由美國國會規定，1998年國會以出臺新程序法的形式再一次擴大了稅務法院的管轄范圍，然而在此次擴大管轄范圍之前，稅務法院不具備審查集體決定的權力。直到2006年，國會又擴大了稅務法院的管轄范圍，即賦予稅務法院審查國稅局決定的權限，對國稅局獎勵揭發欠繳稅款者行為的決定進行審查。與聯邦地方法院上訴機制相似，涉訴納稅人對稅務法院所做出的判決不服的，可以直接上訴到十二個聯邦巡回法庭其中之一，法院管轄一般是按照納稅人遞交起訴狀所在地區的巡回法庭。若該稅務糾紛的爭議發生地無法確定，則這類上訴案件歸由哥倫比亞特區巡回法庭進行管轄。

（二）爭議解決機制

美國的稅務糾紛解決機制運作模式如下：一項稅務爭議首先由美國國稅局進行認定，判定納稅人是否欠繳稅款，若有則作出罰款決定，納稅人若對國稅局所做行政決定不服，應當在國稅局進行罰款數額評估前提起訴訟。稅務法院起著事前評估的作用，絕大部分納稅人會在國稅局評估前，先向稅務法院起訴審查自己納稅責任的正確性和合理性。此外，美國稅務法院還擁有獨具特色的機制，即規定在繳納稅款之前給予納稅人一定的司法救濟選擇權，納稅人有權利選擇是否在訴前履行繳納稅款的責任，從而既保證了納稅人的合法權益，又保障了國家稅收利益。

（三）法官選任

稅務法院的法官由美國總統提名，參議院確定最終人選，這種選任方式類似于聯邦地方法院、聯邦巡回法庭以及最高法院法官的選任方式。稅務法院一般由19位常任法官組成，此外還聘有特審法官和高級法官，每個法官各自獨立。稅務法院的法官每屆任期15年，可以連任。一般類型案件可由一名法官進行審理，少數復雜重大案件則由全體法官一同審理。雖然稅務法院的法官擁有相似的背景，即均受過法學教育并擁有豐富的稅法實務經驗，但在其他方面還是存在較大差異的，比如說來自美國不同的地區，一些法官做過大型公司的法律顧問，還有些法官擁有訴訟律師的經歷。這些來自稅務實踐的多方面的背景，確保了稅務法院在審判過程中能夠全方位地理解并適用稅務法律法規。

二、我國設立稅務法庭的必要性與可行性

（一） 我國稅務法庭設立的必要性

1. 由涉稅案件的專業性、復雜性所決定

美國之所以具備較為成熟的稅務法院，一方面是由于稅務司法發展基礎穩固，美國早在1924年就有稅務法院的雛形——稅務訴訟委員會，說明其對實踐中稅務爭議糾紛的重視;另一方面，美國高校重視對稅法專業方向學生的培養，這對于為國家司法機關輸送未來優秀的稅務律師、稅務法官具有重要的作用。因稅法本身的學習較為專業、復雜，進而導致涉稅案件也帶有較強的專業性和技術性，就連一個接受過較好民商法教育的法律從業者，在面對稅務案件時也往往會感覺到無從下手。近幾年來，隨著稅制改革步伐加快，國地稅合并方案通過，稅務案件才剛有逐漸增多的趨勢，但從總量上看，依然較少。由于法院接觸到的稅務案件較少，導致雖有多年審判經驗的法官也很難勝任審理稅務案件的需要，實踐中會產生表面上是由法官主導，實為在稅務機關指導下的“半司法審判”，這樣的裁判缺乏司法審判應有的中立性和客觀性，有違司法獨立原則。

2. 稅收法治化建設的需要

2013年11月通過的《全面深化改革的決定》，首次明確提出“落實稅收法定原則”，后于2014年10月通過《全面推進依法治國的決定》，其中將制定和完善“財政稅收法律”作為“加強重點領域立法”的一項任務。2015年10月出臺的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中關于“加強涉稅案件審判隊伍專業化建設，由相對固定的審判人員、合議庭審理涉稅案件”的表述，使人們意識到設立稅務法庭的必要性。從涉稅行政案件的專業性、復雜性可以看到，實踐層面推動了這一設想實現的必要性，而近幾年在法律制度層面也在不斷推動稅收法治化建設、稅收審判專業化。面對涉稅案件數量激增，案件類型多元復雜，要實現稅收法治化建設，保障涉稅案件處理的公平公正，有必要設立專業稅務法庭以應對稅收法治化建設的需要。

3. 納稅人權益保護的需要

美國聯邦稅務法院為保障納稅人合法權益，賦予納稅人在繳納稅款前享有司法救濟選擇權。而《憲法》第五十六條對公民負有納稅義務做出強制性規定，但在實踐中往往強調納稅人的納稅義務，卻往往忽視對納稅人權益的保護。據相關調查報告顯示，涉稅行政訴訟案件類型相對集中，其中以投訴舉報、政府信息公開和行政復議為主，這表明公民納稅意識不斷增強，納稅人開始積極行使法律賦予的檢舉投訴權、知情權。從確定稅收法定原則到稅收征收管理法的修訂，從國地稅合并、個稅起征點調整到社保費劃歸稅務機關征管，稅制改革深入推進，如何依法保護納稅人權益，成為引人關注的話題。

（二） 我國稅務法庭設立的可行性

1.具備充足的實踐依據

首先，實踐中涉稅案件數量增多、專業性強、審理難度大。隨著稅收法治改革的推進，當前涉稅行政案件數量不斷攀升，爭訟內容呈現多元化趨勢，涉稅行政案件專業性強，稅收法律政策繁多，且與相關法律銜接不到位，實踐中不乏存在法院與稅務機關對法律適用理解不一致的現象。其次，實踐中涉稅案件類型相對集中，以投訴舉報、政府信息公開和行政復議為主。最后，根據相關調查報告顯示，稅務案件高發區大多在較發達地區，如北京、廣東、江蘇、浙江等地，這些地區為稅務審判提供了較為豐富的案例資源。因此，現階段我國設立稅務法庭具備現實可行性。

2.頂層制度設計提供有力支持

2015年10月通過的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中關于“加強涉稅案件審判隊伍專業化建設，由相對固定的審判人員、合議庭審理涉稅案件”，中央提出的稅務審判改革要求，為稅務審判專業化提供了制度支持。此外，《中華人民共和國人民法院組織法》第二十七條規定：“人民法院根據審判工作需要，可以設必要的專業審判庭?！痹撘幎槲覈O立稅務法庭，實現稅務審判專業化提供了充分的法律依據，使得稅務法庭在實踐操作上更加有法可依。法律上的保障和政策上的支持，共同給予我國稅務法庭建設現實可能性。

3.域外實踐經驗提供有效參考

在設立專門的稅務法院方面，美國發展的比較成熟，除此以外，德國和加拿大在處理稅務爭議時采取的也是交由專門的稅務法院來解決。美國聯邦稅務法院在設立目的、管轄范圍、法官選任以及爭議解決機制等方面都有較為成熟的做法，比如美國稅務法院設立目的就是要快速高效解決稅務糾紛，以此保障納稅人合法權益，保障國家稅收;在爭議解決機制上給予納稅人訴前救濟選擇權;設置小額涉稅糾紛審理機制，所選任的法官具備深厚的稅法專業知識等等。這些豐富的域外經驗都為我國設立稅務法庭提供有效參考。

三、 關于設立稅務法庭的建議

（一）堅持“個別試點，循序漸進”的設立原則

縱觀美國聯邦稅務法院發展歷史，也是一個循序漸進的過程，從一個隸屬于美國聯邦政府的內部行政機構到獨立的司法審判機關，表明新生事物總有一個發展的過程。我國稅務法庭在設立原則上應當堅持“個別試點，循序漸進”，因涉稅案件多集中于沿海地區，據2018年涉稅案件相關數據統計，上海、浙江、廣東、山東涉稅案件數量居于前列。因此，建議在基礎條件較好的幾個城市的基層法院設立稅務法庭進行小規模試點。由最高人民法院聯合國家稅務總局，制定組建稅務法庭的試點實施方案，明確試點的內容、進度與節點。先設立稅務法庭，待條件成熟時再建立專門的稅務法院。

（二）逐步推進跨區域管轄、集中管轄制度

在稅務法庭的管轄范圍上，逐步推進跨區域管轄、集中管轄制度。對此，可以借鑒我國知識產權法院的設置方式。最高人民法院一般不受理涉稅案件，只有在特殊情況下即發生法律適用爭議時，以發布典型案例的形式予以引導;集中管轄制度指的是在一省內確定兩個中級法院集中管理，均衡設置，在中級法院下設置稅務審判庭處理稅務糾紛;跨區域管轄指的是在堅持地域管轄為主的前提下，適應某些大企業管理和服務的需求，建議可以跨區域，不按行政區劃設置稅務法庭。這一方面是為了防止司法資源浪費，避免在涉稅爭議較少地區設置過多不必要的稅務法庭;另一方面有助于提高稅務案件審判效率，保證判決結果盡可能公正。

（三）完善涉稅訴訟法律，保障納稅人合法權益

依據《稅收征收管理法》第八十八條：在發生稅務爭議時，納稅人只有在提供相應擔保后才能申請行政復議，對行政復議不服的才可提起稅務行政訴訟。該規定不利于保障納稅人的合法的救濟權，建議借鑒美國的納稅人權益保障制度，給予納稅人訴前司法救濟選擇權。因此，當前有必要完善我國《稅收征收管理法》，取消繳納稅款提供擔保前置的規定，降低門檻，使爭議最大限度地通過稅務機關內部的救濟程序解決，并把選擇權交給納稅人來決定。為減輕稅務法官的工作量，建議將稅務爭議解決在訴前階段，充分發揮行政復議在爭議處理中的主要作用。同時為更好保障納稅人合法權益，適當引入司法調解、和解等程序，以最低成本、最大效果高效解決納稅人問題。

（四）加快技能培訓，提供稅法專業人才儲備

美國法學教育十分重視對稅法專業技能的培養，為此能夠向司法系統輸送大量優質的稅法專業人才，故我國應當重視提高法官的稅務專業水平。建議法院遴選有稅法、會計、審計等財稅基礎的法官進行培養，積極參加涉稅案件陪審，同時鼓勵稅務律師行業發展，當前稅務律師行業在北京、上海等發達城市已有較大規模發展，有些律所已發展為以專門解決稅務爭議為特色的專業型律所。對于復雜疑難問題，法院可以聘請稅務公職律師、稅務師等專業人員介入，提供專家意見。此外，鼓勵各大高校設置財稅法專業，有重點的培養財稅法實務型學生，開設模擬稅務法庭。以上這些，都為我國稅務法庭的設立輸送了大量的后備稅法專業人才，有助于確保稅務審判的專業性、公正性。

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