城市用地指標市場化配置機制研究

馬智利 熊俊臣

摘要：在落戶條件全面放開政策影響下，人口流入城市對用地指標需求將大幅度增加。首先對用地指標供求兩端進行分析，發(fā)現(xiàn)利用農(nóng)戶退出宅基地補充城市用地指標具備可行性。其次，設計了用地指標市場化配置機制，包括用地指標置換規(guī)則、宅基地退出補償測算及使用方案，梳理了用地指標交易流程，有助于實現(xiàn)城市用地指標市場化配置，同時保障耕地面積不減少、農(nóng)業(yè)轉移人口獲得城市安家資本，推進新型城鎮(zhèn)化。

關鍵詞：宅基地;用地指標;市場化配置;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F293.31 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）09-0052-57 收稿日期：2019-08-14

1引言

根據(jù)《2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2018年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，兩者相差16.21%，人戶分離的人口高達2.86億人。主要原因是，長期以來我國為限制大城市規(guī)模，實行嚴格的戶籍制度，大中城市的戶籍準入向高學歷、高收入群體傾斜，以農(nóng)民工為代表的低收入、低技能群體落戶則困難重重。另外，農(nóng)村戶籍所附著的集體財產(chǎn)收益權、宅基地資格權使用權沒有健全的退出機制，宅基地退出補償過低且方式單一，農(nóng)民工即使進城也不愿落戶，導致城市農(nóng)村兩頭占地、建設用地面積只增不減、耕地不斷減少、城市用地指標緊張的局面。

2019年3月國家發(fā)改委印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，關于加快“農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”中提到積極推動已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉移人口落戶，全面放開大中型城市的落戶條件。該政策的出臺進一步指明了我國城鎮(zhèn)化未來的方向，即放開大中城市規(guī)模限制，大力發(fā)展城市群和都市圈，推進新型城鎮(zhèn)化。同時深化“人地錢掛鉤”等配套政策，探索將城鎮(zhèn)新增用地指標與增加農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量匹配，探索進城落戶的農(nóng)村貧困人口原籍宅基地復墾騰退建設用地指標由輸入地使用，為目前大城市用地指標緊張、與人口流入規(guī)模不匹配的狀況提供了解決思路。

有關如何利用騰退農(nóng)村宅基地建設用地指標補充城市用地指標學術界研究較少。馬智利提出將宅基地用地指標轉化為住房券，農(nóng)戶復墾宅基地后獲得住房券用于購買城市住房或租賃購買保障房，農(nóng)戶流人城市獲得建設用地指標，并設計了住房券跨區(qū)域交易機制，創(chuàng)新意義較大，但缺乏對于已有城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)住房但未退出宅基地人群的關注。在實踐中形成了天津“宅基地換房”、重慶“地票”、浙江嘉興“兩分兩換”等模式，但均有一定的局限性。如天津“宅基地換房”只能就近置換，對地方政府財力考驗較大。重慶“地票”模式采用現(xiàn)金補償，相較于農(nóng)戶在大城市安家落戶的成本補償水平較低，且用地指標僅在重慶市范圍內(nèi)交易。浙江嘉興“兩分兩換”模式，同樣需要政府投入大量啟動資金，宅基地置換范圍受限。

基于以上分析，本文試圖建立在全國范圍內(nèi)可行的城市用地指標市場化配置機制，與人口流入規(guī)模匹配，實現(xiàn)用地指標資源最優(yōu)化配置，同時保障農(nóng)戶合理收益、獲得進城安家落戶的原始資本，調(diào)動農(nóng)戶退出宅基地的積極性。

2用地指標供求分析

2.1用地指標需求端分析

我國土地資源總量有限且耕地保護壓力巨大，為此中央政府實行了嚴格的建設用地總量控制和土地用途管制制度，國家每年供應的土地指標總量在減少。2015年到2018年4年時間內(nèi)，用地指標供應指標由770萬畝減少到580萬畝，但城市年均增加人口仍然高達2000萬，城市建設指標極其匱乏。然而并不是所有的用地指標都用于住房建設。以2017年為例，國土資源部下達的600萬畝建設用地指標，大約有200萬畝用到了農(nóng)村，包括農(nóng)村水庫修建、基礎設施建設及城市與城市之間的高速公路等。而城市可用的400萬畝指標又一分為三：50%用于城市基礎設施建設，如城市的道路、綠化、市政建設;30%用于工業(yè)用地;剩下的用于住宅建設用地。顯然，2017年國土資源部下達的600萬畝城市建設用地指標只有10%用于城市房地產(chǎn)開發(fā)工作，而城市居民住房用地指標理論上應該占到城市建設用地指標的25%，可見我國城市住房建設用地指標在供應總量上出現(xiàn)了嚴重的供需失衡。不僅如此，用地指標在城市之間也存在著供需錯配。多年來，我國城鎮(zhèn)化的基本思路是限制大城市發(fā)展，鼓勵小城鎮(zhèn)發(fā)展，因此，嚴格控制人口流人量較大的一二線城市土地供給，而人口增長緩慢甚至下降的三四線城市供地則供大于求。

2.2用地指標供應端分析

前文已經(jīng)提到，宅基地騰退復墾用地指標可作為城市用地指標的重要來源，然而中國幅員遼闊，地區(qū)差異性較大，分析閑置宅基地的規(guī)模、分布情況及背后原因?qū)τ趯崿F(xiàn)差異化補償、高效退出宅基地具有重要意義。

從全國范圍來看，關于宅基地的閑置規(guī)模缺乏較為精確的數(shù)據(jù)，中國人民大學教授鄭風天認為目前農(nóng)村宅基地有兩億畝左右，其中三分之一閑置，面積約為7000萬畝到9000萬畝。在社科院發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告》（2017）中提到，每年因農(nóng)村人口減少而新增閑置宅基地5.94億平方米。根據(jù)《2017年城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底城市及縣城建成區(qū)面積約為1.14億畝，閑置宅基地面積約為城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的四分之三，且隨著城鎮(zhèn)化推進，閑置宅基地面積將繼續(xù)增長，可見在用地指標供應端宅基地具備很大的潛力，亟待政策引導釋放。

從閑置宅基地分布情況來講，各地差異較大。2019年中國社科院發(fā)布的《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預測（2018-2019）》中數(shù)據(jù)顯示，東部、中部、西部、東北部村莊宅基地的閑置率分別為13.5%、7.7%、11.4%和11.1%，東部最高、西部次之、東北第三、中部最低。宅基地閑置程度與村莊離城市距離正相關，貧困程度越深宅基地閑置程度越高。

對宅基地閑置原因分析，城鎮(zhèn)有其他住房和家庭成員長期外出務工是主要原因。在東部、中部和東北部，城鎮(zhèn)有其他住房影響更為明顯。隨著村莊離中心城市距離加大，外出務工對宅基地閑置程度影響增加，而城鎮(zhèn)有其他住房的原因影響較弱。

3用地指標市場化配置機制設計

3.1用地指標置換規(guī)則

建立用地指標置換規(guī)則是建立整個用地指標市場化配置機制的基礎，合理的置換規(guī)則應滿足以下幾點要求：（1）能大致實現(xiàn)用地指標供求匹配，人口流入量越大的城市獲得越多的用地指標，提高土地資源配置效率;（2）能大致實現(xiàn)耕地占補平衡，保證耕地生產(chǎn)力不下降，耕地面積不減少;（3）置換用地指標補償既要反應宅基地房屋的真實價值，也要考慮農(nóng)戶在流入城市的置業(yè)成本高低。

充分考慮以上要求，對用地指標的置換規(guī)則提出以下幾點意見。

第一，用地指標流向是從宅基地所在村集體到農(nóng)戶流入城市。農(nóng)戶退出宅基地復墾為耕地后，所在村集體即減少相應建設用地指標，人口流入城市增加用地指標。農(nóng)戶在退出宅基地時需要向原籍所在縣政府有關機構申請，工作人員審查宅基地取得的合法性、是否存在面積超限、一戶多宅等問題，同時對宅基地占地面積、房屋結構年限質(zhì)量進行現(xiàn)場取證。待當?shù)卣畬徟ㄟ^后，農(nóng)戶再向意向流入城市有關政府機構申請落戶，流入城市需綜合考慮農(nóng)戶的工作年限、收人水平、適應能力，建立有效的評價系統(tǒng)，接受符合要求農(nóng)戶的申請。主要條件包括但不限于：（1）常年（3年或5年以上）在流入城市從事非農(nóng)工作但沒有穩(wěn)定的居所。（2）有工作單位提供的勞動合同和收入證明確認其有穩(wěn)定的工作和收入來源。（3）打算長期定居于城市等。經(jīng)當?shù)卣土魅氤鞘须p方均通過申請后，該宅基地對應用指標方可進行轉移，做到地隨人走、人地掛鉤，大致實現(xiàn)用地指標供求匹配。

第二，用地指標面積置換比例符合不同地區(qū)耕地生產(chǎn)力相對關系。我國耕地保護堅持數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的原則，由于各地耕地糧食產(chǎn)能各不相同，需要在不同地區(qū)之間建立用地指標跨區(qū)域調(diào)節(jié)比例系數(shù)。2016年12月30日，國家質(zhì)檢總局、國家標準委發(fā)布《耕地質(zhì)量等級》，是我國首部耕地質(zhì)量等級國家標準，其中提供了明確的耕地質(zhì)量評價指標和監(jiān)測方法，實現(xiàn)了全國耕地質(zhì)量評價技術標準統(tǒng)一。在進行用地指標置換時，分別依據(jù)復墾宅基地和指標流入城市兩地的耕地質(zhì)量等級，參照不同質(zhì)量等級耕地的生產(chǎn)力，以耕地總生產(chǎn)力大致相等為原則，確定用地指標面積的置換比例系數(shù)。用宅基地復墾后耕地面積乘以置換比例系數(shù)，即為人口流人城市可獲得用地指標面積。

第三，置換用地指標總補償需綜合考慮房屋價值和用地指標價值。退出宅基地可獲得的補償多少是影響農(nóng)戶決策的關鍵，對農(nóng)戶而言主要的考慮因素有宅基地房屋本身價值和在流入城市的置業(yè)成本。宅基地房屋投入越多、質(zhì)量區(qū)位越好、流入城市置業(yè)成本越高，補償期望也越高，而流入城市土地拍賣價格大致反應置業(yè)成本高低。置換用地指標總補償應由房屋價格和用地指標價格兩項組成。宅基地所在縣政府成立專業(yè)評估團隊或聘請第三方評估公司，對申請退出農(nóng)戶的宅基地進行房屋價值評估。建立完善科學的評估系統(tǒng)，綜合考慮修建成本、年限折舊、損壞情況、區(qū)位條件等因素，給出合理公正的價格。同時應考慮設定宅基地房屋價值補償?shù)淖罡呱舷蓿詼p輕政府的財政壓力，同時避免農(nóng)戶為了獲得更多補償而臨時修繕房屋的情況。宅基地用地指標價格應由指標流入城市政府進行測算，中央根據(jù)每個城市上一年土地拍賣均價按照一定的比例系數(shù)確定該城市單位用地指標價格，以反映該城市置業(yè)成本，保證合理的財政轉移支付，避免城市政府為了減少購買用地指標的財政支出而壓低用地指標價格，損害進城農(nóng)戶的權益。確定單位用地指標價格補償后，再乘以宅基地對應的城市用地指標面積，即可得到用地指標價格補償。宅基地房屋價格加上用地指標價格即為置換用地指標總補償。該補償支出由用地指標流人城市支付，而考慮到宅基地復墾成本以及宅基地歸集體所有，在扣除復墾成本后將剩余部分在村集體和農(nóng)戶間分配，參考重慶的地票收益分配方案，農(nóng)戶分配比例為85%。

3.2宅基地退出補償多樣化使用路徑

在確定農(nóng)戶可獲得的宅基地退出補償后，可建立宅基地退出補償基金賬戶，賬戶基礎資金即為農(nóng)戶退出宅基地補償所得，類似于城鎮(zhèn)職工的住房公積金賬戶，主要用來幫助農(nóng)業(yè)轉移人口解決住房問題。根據(jù)不同類型農(nóng)戶的實際情況和實際需求，利用多種政策金融工具，將宅基地退出補償資金用好用活，放大宅基地退出補償?shù)奈Γ梢蕴岣咿r(nóng)戶退出宅基地的積極性，加速農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程。

第一，對于大部分收入較低、沒有城鎮(zhèn)住房的農(nóng)戶，宅基地退出補償可以用來租賃或購買保障房，并享受一定額度的優(yōu)惠及貸款支持。

第二，對于部分有一定經(jīng)濟能力、有意愿購買首套商品房的農(nóng)戶，宅基地退出補償可用于購買商品房時沖抵價款，類似住房公積金用法，還可以享受一定額度的低息貸款。

第三，對于已經(jīng)購買首套商品房且是唯一居所，但尚有剩余房貸的農(nóng)戶，宅基地退出補償可用于沖抵房貸，且對剩余一定額度的房貸可以享受低利率優(yōu)惠。

第四，對于已有城市住房，沒有房貸或不愿接受前三種使用方案或急需現(xiàn)金的農(nóng)戶，可直接提取賬戶資金。

東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率較高，城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)，屬于以上三、四類的農(nóng)戶更多，在以往的研究中往往忽視該部分農(nóng)戶的需求，不利于解決經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)宅基地閑置率高的問題。各個城市根據(jù)自身的實際情況，如房價水平、財政收入、常住人口數(shù)量等制定更為詳細可行的操作方案。不論哪種方案，均由農(nóng)戶向城市有關部門提出申請，工作人員分批審查農(nóng)戶的收入水平、不動產(chǎn)資產(chǎn)狀況，協(xié)商確定具體的使用方案，保障公平公正和城市住房資源的最優(yōu)化配置。

在棚改過程中，大量使用現(xiàn)金補償，大批購買力短時間內(nèi)釋放，造成2018年上半年全國范圍內(nèi)尤其是三四線城市房價暴漲，該教訓值得警惕。對于宅基地退出補償資金使用也應嚴格監(jiān)管。首先，使用范圍限定在用地指標流入城市，避免轉移到一些熱點城市或置房成本更低的城市，導致人地錢分離，助長炒房勢力。其次，對于未購房農(nóng)戶，應限定用于住房支出，不能申請現(xiàn)金補償，避免因不正當使用導致財產(chǎn)損失，又缺乏住房保障，增加社會不穩(wěn)定因素。

3.3用地指標交易流程

整個用地指標交易過程環(huán)節(jié)較多，對其進行必要的梳理，有助于明確各方職責、把握先后順序、抓住關鍵節(jié)點，梳理結果如圖1所示。

各個環(huán)節(jié)具體內(nèi)容在前面已經(jīng)提到，不再贅述，現(xiàn)對前文中一些未提到的關鍵事項進行說明。

第一，區(qū)縣是我國有權分配用地指標以及能夠組織實施征地的最低一級人民政府，且考慮到部門和人員配置實際情況，宅基地退出審批及復墾工作應由區(qū)縣一級政府有關部門領導負責、村集體配合。農(nóng)戶向原籍縣政府提出退出宅基地申請，通過后再向人口流人城市提出落戶申請。雙邊政府審批的關鍵是建立一套全國適用的評價標準體系和法律法規(guī)，才能做到有法可依、公平公正。

第二，應按照先宅基地復墾驗收、再進行用地指標置換、再進行宅基地退出補償?shù)捻樞蜷_展，避免增加了用地指標卻沒有增加耕地或增加耕地質(zhì)量不滿足要求。該過程應進行標準化電子存檔，保留宅基地的地理空間信息、復墾前后的圖像或影響資料、宅基地權屬用途的前后變化、用地指標流向、補償價格等，有序推進用地指標置換，在產(chǎn)生糾紛時，可作為判定各方權責的重要依據(jù)。

第三，用地指標流入城市應合理使用獲得的用地指標。由于農(nóng)業(yè)轉移人口收入普遍偏低，所以要適當增加保障房的配建比例。保障房建設目前存在的問題是中央積極倡導、地方消極響應。雖然中央政府給地方下達了保障建數(shù)量要求，地方政府為了實現(xiàn)財政收入最大化，將城市邊緣價值較低的地塊用于建設保障房，造成保障房提供不了“保障”，居住質(zhì)量反而下降的情況。根據(jù)2016年全國保障性安居工程跟蹤審計結果顯示，空置或擱置的保障數(shù)量達40多萬套。同時在保障房覆蓋比例上大部分地方政府都與中央確定的20%保持一致，然而一些大城市房價上漲遠高于收入增長和GDP增速，20%保障房覆蓋率明顯不夠。而一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，房價適中，只需要10%就夠了。根據(jù)不同城市房價和居民總體收入水平，考慮城市不同區(qū)域的房價，制定更具針對性、精細化的保障房建設計劃，才能有效保障廣大農(nóng)業(yè)轉移人口的住房問題，否則很可能出現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉移人口進了城卻無房可住的窘境。同時，保障要從單一的居住保障滿足向以人為中心的多元化福利滿足轉變，避免出現(xiàn)貧民窟、社區(qū)衰敗、高貧困率等現(xiàn)象。

4結語

目前，我國城市用地指標分配依然屬于“計劃經(jīng)濟”時代，同時受18億畝耕地紅線保護政策影響，城市用地指標出現(xiàn)了錯配和供應不足的情況，造成城市房價上漲過快、農(nóng)業(yè)轉移人口進城卻無力安家，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率差距較大且持續(xù)存在。本文以人地掛鉤為指導思想，用農(nóng)戶退出宅基地補充人口流入城市的用地指標，實現(xiàn)用地指標的市場化配置，人口吸引力大的城市獲得更多的用地指標，保障用地指標供需動態(tài)平衡。

該配置機制涉及到宅基地退出及復墾、用地指標跨區(qū)域調(diào)節(jié)、宅基地退出補償測算及差異化使用、用地指標后續(xù)分配等多個環(huán)節(jié)，若要在全國大面積推廣，需兼顧政策的全國統(tǒng)一性和地區(qū)差異性，同時急需相應的技術措施、法律條文、監(jiān)管機構規(guī)范其運行，以此實現(xiàn)城市用地指標市場配置，推進新型城鎮(zhèn)化。