多源流理論視角下的網約車治理研究

余思

摘? 要：金登的多源流理論源于對科恩等人的非理性垃圾箱模型的修正，要從溯源上探析多源流理論，就應先從哲學流派上分析多源流理論的歸屬。在明確分析了垃圾性模型后，才能更清楚多源流理論的演變過程及理論內容。

關鍵詞：多源流理論;網約車;治理

金登提出的多源流理論是分析公共政策議程的經典理論，被廣泛地運用于政府和學校類組織政策行為的研究。本文擬以多源流理論為研究視角，探析我國網約車現象如何成為公共問題，以及由公共問題進入政策議程的復雜過程。通過分析這一過程，以期探索網約車治理的新路徑。

一、多源流理論綜述

金登的多源流理論被認為是垃圾箱模型的修正版，受后實證主義“非理性”思想的影響，更加注重對政策制定過程的動態分析，并著重對影響政策結果的變量進行了考量。在此前的研究者中如拉斯韋爾等早期的政治理論家就認為，政策議程只是由“看門人”（即政策制定者）來決定的，但在金登看來，公共問題進入政策議程的過程是一個系統，這個系統里包含了各種能影響政策過程的變量。金登認為，在政策議程系統中，問題的識別、政策建議的產生和有關政治因素是促使問題進入政策議程的關鍵因素。這三類因素被歸納為問題溪流、政策溪流和政治溪流，每個溪流又受各子因素的影響。問題溪流主要考察一個社會現象是如何成為公共問題和政策問題的，主要受一些能引起政府或民眾注意的系統指標、焦點事件以及現行政策運行狀況等子因素的影響;政策溪流主要聚焦于備選方案的產生，一些專家通過演講、會議等方式提出的想法，要受到國民情緒、技術可行性和預算等子因素的影響;政治溪流主要從政治體系內部考慮其對問題解決的影響，包括國民情緒、行政機構或立法機構人員的變動以及利益集團等子因素的影響。

在這個三條溪流的關系上，金登也有獨到的見解。他認為這三條溪流是相互分離的、各有特點的，但政策議程又是由三條溪流共同起作用的過程。也就是說，有可能因為出現了急需解決的危機事件，可以不通過政策溪流和政治溪流直接進入政策議程;也有可能出現政策溪流和政治溪流的共同作用，而不需要通過問題溪流中的任何子因素，即政策由政府主導、交由專家學者等來擬定方案的政策過程。同時，金登還提出了政策之窗的開啟這一政策環節，即讓三條溪流能夠在關鍵的時候連接起來的機緣。多源流的理論考慮到了現實中因為人為等不可控等因素對政策過程的影響，具有較強的科學性和實踐指導意義。

二、網約車事件始末

本文所指的網約車主要是網絡軟件預約的轎車。國內網約車軟件平臺的建立時間相較于國外稍晚。2009年，美國優步交通網絡有限公司在推出了全球首個打車軟件UberCab，這是一款可以通過手機預約打車服務的軟件，軟件平臺公司從中收取中介費用以盈利。2010年我國首個打車軟件“易到用車”上線運營。2013年，國內的打車軟件公司已經發展到了十余家，如快的打車、滴滴打車等，這些軟件都可以通過手機實現約車、租車，只需要手機能連接網絡并且有定位功能，網約車司機就可以接單盈利。因為這一軟件在國內仍屬新興事物，網約車在司機的條件限制上比較寬松，既沒有限定駕齡，也沒有限定年齡，只要是擁有私家車的車主都可以通過注冊成為網約車司機，這也成為網約車在發展后期出現一系列問題的一個重要原因。隨著網約車數量的增加，各平臺公司開始出現競爭，滴滴打車和快的打車因其都占據較大市場份額形成了寡頭競爭。在2013年至2014年間，兩大公司通過價格戰等營銷策略，分別吸引到了大量打車用戶。2015年，兩大公司的價格戰最終以戰略合作的方式結束，此時的網約車已經擁有了大量打車用戶。

2014年年初，李克強總理主持召開了關于征求《政府工作報告（征求意見稿）》意見和建議的座談會，會議由專家學者和企業界人士參加。快的打車的投資方騰訊公司CEO馬化騰在會上提出了打車軟件遭地方政府禁用這一情況。李克強總理在會上指出，要認真調查研究，有問題一定切實解決。自此，網約車這一社會現象正式進入政府官方視野。2014年7月，交通運輸部發出了《交通運輸部辦公廳關于促進手機軟件召車服務有序發展的通知》，通知中明確提出了網約車這一服務方式，并將網約車同電話召車等服務方式都歸屬于出租汽車電召服務。2014年11月，交通運輸部在例行的新聞發布會上針對網約車提出了“以人為本、鼓勵創新、趨利避害、規范管理”這一原則，表明了政府對于網約車的基本態度。

2015年初，全國各地開始出現大規模的出租車罷運事件。以1月4日沈陽出租車罷運事件為開端，長春、濟南、成都、南昌四個省會城市的出租車罷運事件（1月12日至13日）把此次抗議罷運事件推向高潮。截至2015年5月，全國已有16個城市出現出租車司機罷工事件。這一現場的主要原因是來自于網約車的出現，由于網約車占據大量乘車服務的市場份額，對傳統出租車行業造成了倒逼壓力，網約車靈活的預約方式、便利的結算方式等都在沖擊著傳統出租車行業，大批乘客選擇了網約車方式，由此出租車司機的利潤報酬受到了影響。另外，在出租車行業中存積已久的問題也借此宣泄出來，如對黑出租的管理不到位的情緒上的不滿。由網約車這一導火線所爆發出的各類問題亟需政府的介入與監管，由此，這一現象逐步成為公共政策問題，進入政府議程。

三、多源流理論下的網約車治理

罷運事件開始受到社會各界廣泛關注，各媒體也紛紛加以報道。很顯然，罷運事件成為了金登在多源流理論中指出的問題流中的焦點事件。社會和媒體的廣泛關注也成為了問題流中的社會反饋這一子因素。從多源流理論的政策溪流來看，

網約車已初具技術可行性。2015年1-4月，交通運輸部先后就網約車的監管問題進行發生，明確了網約車的合法性，并強調要從明確平臺主體責任、乘客安全等問題入手加強監管。2015年10月，交通運輸部起草了《關于深化改革進一步推進出汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》。政府、網約車企業、專家學者等，基本認同互聯網下的網約車是勢不可擋，應該學習承認并接受，這使網約車具有了政策流中的價值可接受性。在網約車的營銷中，大多青年公眾接受網約車的經營模式，這也使網約車有了公眾接受度。各主流媒體的關注也使網約車模式得到越來越多人的關注、使用甚至是認可。從2014年交管部門的認可到2015年出臺的意見與辦法可以看出，政府在一步步結合現實得出了“網絡新事物勢不可擋”的判斷后，最后綜合考慮了技術可行性才決定采取既認可但又規范監管的態度。同時，網約車能進入政策議程也是受政策的推動者的影響，即2014年李克強給予了重點關注。政策溪流中公眾的輿論這一子因素在網約車事件中也很明顯，2015年10月以后，人們通過網絡平臺熱議網約車新規。隨著網約車在公眾的的影響，這一新的模式也將步入新的發展階段。

參考文獻

[1]? 約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

注釋

①? 馬化騰稱打車軟件被禁，李克強伸手點官員：給我個報告[EB/OL].中國青年網，http：//news.youth.cn/gn/201403/t20140301_4796091.htm.

②? 成都濟南長春等多地現大規模出租車罷運[EB/OL].人民網，http：//ln.people.com.cn/n/2015/0114/c340418-23546398.html.