淺談地方政府債務風險的結構性和對策

王志剛

摘 要：地方政府在執行本身職能工作期間，為了能夠達到地方經濟有效增長的目的，需不斷找尋各種發展渠道及方式來采取變相舉債，所以在此過程中一定會積累大規模并且多種形式的政府債務。在分稅制度實施完改革以后，財權在不斷向政府部門集中，然事權則不斷向各地方政府轉移，由此造成各地方政府只依靠本身財力已無法滿足所管區域的支出需求，利用變相舉債的方法來實施的融資偏向也在此情況下更加嚴重。為此本文重點圍繞地方政府債務風險的結構性和對策展開了分析，望可以為地方政府債務風險的有效控制提供保障。

關鍵詞：地方政府;債務風險;風險結構性;對策

現時期，國際相關規定指出國家政府部門的債務安全性判定標準，是國家政府部門債務總額同GDP間的比，其中兩者問的比值不可以高過60%，這一比值可以稱作政府債務安全標準值。盡管從宏觀層面來分析，現時期我國的地方政府其債務風險整體上是可以控制的，然而因為債務結構的不合理性和融資途徑的不規范性等原因。然從債務結構上可以看出，我國的地方政府其債務潛在風險也不斷顯現。

一、地方政府債務風險結構性分析

（一）從政府的層級結構來分析債務風險

首先，在我國的市級政府部門其債務規模是非常大的，風險也同樣較高。一直以來，市級政府都屬于城市建設過程中責任擔負者，由此造成市級政府在實施城市建設與提供服務等方面的資金需求量都比其他級層政府要高出很多，然而在此情況下，市級政府其在財政收入與稅源上與其他級層政府相比并沒有任何突出性優點。其次，縣級政府同樣也存在較明顯的債務風險問題。盡管我國很多縣級政府其城市化建設要求比市級政府低，然我國的縣級政府其經濟基礎卻要比高級政府落后，再加上其工業發展能力較低、稅源不足等原因，造成我國的縣級政府其債務償還力比市級政府低很多。因此即便我國縣級政府其債務規模比市級政府低，然其所面對的債務風險并不會比市級政府低。

（二）從資金的來源結構分析債務風險

與別的融資渠道相比，銀行貸款的比例仍然較高。像這種不合理性而對銀行貸款業務高依賴性會較大程度使地方政府陷入土地財政陷阱，銀行貸款屬于地方政府債務資金的重要嚴源，如此可以看出政府一定要有充足的土地來做抵押。因此地方政府部門債務對銀行貸款的依賴性一定會促使地方政府殷切渴望重到高地價，因此在此情況下，通過引誘地方政府，利用大規模圈地的行為來得到資金，此種行為一定會高效提升房價，這對于房地產行業的正常有序運行會非常不利，嚴重的話還會形成產業風險。除此之外，作為地方政府的債務重要資金來源銀行貸款其實是地方政府部門對銀行資金不合理占用的體現方式，對金融資源合理有效調配非常不利，如此會對我國整體金融市場正常有序運行產生影響。

（三）從資金投向結構分析債務風險

首先，從債務的資金使用情況來分析，債務資金存在一種非常嚴重的問題即債務資金被閑置。結合相應審計結果直至2013年的6月末，債務資金就有114400.2億被閑置，占整體資金總量的6.4%。在此當中有一些債務資金都是在2010年之前借入的，然直到2012年末時，仍然沒有被使用，其閑置時問長達到兩年之久，在此期間這一部分資金并未得到有效應用，但是地方政府部門仍需擔負這一部分債務資金的利息費用。如此一定會造成嚴重的資源浪費，在此情況下，政府財政的負擔同樣也會有所增大，風險同樣也會在此情況下不斷出現。其次，對債務資金用途進行分析可以看出，我國的地方政府大部分債務資金均都被應用到投資交通行業的運輸設施建設和市政項目的建設當中。然因為投資量大、資金回流周期長，再加之大多都是以公益為主，及經濟效益低的一些特點，致使這些項目根本不能在短時間內重新將投資收回。

二、地方政府債務風險防控措施

（一）健全相應體制建設

1.加強分稅制度改革

首先，從事權層來分析，利用立法來對我國政府中央事權及地方事權和中央與地方結合權做出合理性的明確。針對與我國政治、國防及經濟有關的領域，需國家政府實施統一管理和提供的需被當作中央事權，而且需由中央政府部門來擔負全部支出責任;針對具有突出區域受益性而言，僅對特點區域的公共產品而提供的責任需被當作地方 事權，這種事權大都由政府來擔負支出責任;然對于那些 具有相應跨區域性的，而且溢出性突出的產品，需由中央 及地方政府進行有效分配，并同時擔負相應支出責任。其 次，從財權上來分析，結合實際支出范圍來合理劃分好與 之相適的財權。所以需對現時期我國中內與地方政府內 各稅收收入分配方式和比例來進行重新調整。此外還需 對我國地方的稅系建設加快速度。合理推動遺產稅、房產 稅和資源稅，及時明確地方主體稅種，并且使地方政府可 以在我國政策及法律許可范圍內，開擴具備地區獨特特點 的新稅源，南此促進地方政府可以擁有相對充足并且獨立 的地方性稅源，以提升本身支配財力，由此為完成支現責 任創設豐富的財務資金。如地方政府收入有所提升，其償 債能力與風險防范能力，同樣也會因此不斷提升。

2.健全轉移支付機制

首先，對轉移支付機制相關法律體系加強建設，從法 律層面來對我國轉移支付機制的支付方式、具體操作、額 度和相應主體權利及義務做出精準的規定。并且一定要 不斷強化其監管力度，確保轉移支付可以正常有序運行和 資金合理分配與高效應用。其次，需擴大眾轉移支付力 度，并且需合理降低和融合轉移支付。并且，還需在全面 思考各地區人口規模、政府財政的收支狀況及經濟發展水 平等基礎上，科學劃分各地區的轉移支付規模，由此更深 層地加強制度均等化水平，縮減平衡區域問地方政府的財 力差距。

（二）強化地方政府的債務管理

1.健全與優化地方政府發債制度

創設健全完整的地方政府本身特有的發債制度屬于 一個與多個領域進行改革的持續系統性的工程。然如想 建立一個正規并且完善的地方政府債券市場，不但需要地 方政府本身具備發債權主體資格，還一定要具備完善的監 管機制，健全的問責和糾錯機制，及政府債務信息透明的 優良環境。然對我國而言，這些條件在現時情況下仍不完 善。現時期，在我國的一些地方政府其本身發債制度其發 行規模和方式，及市場定價和信息提示等方面和完善的市 場化債券融資制度相比呈現出很多不足的地方。現時期， 我國形勢下的地方政府，其在自主發債方面，仍存在操作 困難，為此需要有與之相匹配的實施對策來對地方政府其 合法規范舉債給予清晰的引導。所以，一定要更深入地優 化和完善地方政府本身發債制度。在現時期情況下，還需 不斷健全相應法律體系，利用制定更為明確的法律規范， 來對地方政府發債各方面與各環節做出清晰的規定，從而 提升地方政府債券融資可操作性，由此從根源上對其自主 發債行為進行規范，避免與防控出現債務風險。

2.構建政府規范化的債務審計制度

為了充分了解和掌握地方政府部門的債務結構，在中 央國務院允許的情況下，審計部門多次對政府債務進行審 計，然而像這樣不定期實施的審計工作，通常都缺少統一性和規范性，每次債務審計工作中，在合理審計范圍內與統計標準等各方面均會存在不同程度的誤差，因此這在一定程度上，屬于短期性的應急措施。所以，我國政府曾不斷構建統一并且規范性的政府專屬債務審計制度，對它審計結果進行全面分析的情況下，對潛藏債務風險實施合理科學的判斷，由此能夠有針對性地設置合理性實用性強的風險管控方案。

3.對債務資金管理工作不斷加強

如果想對地方政府債務資金的投資全過程進行監控和管理，以完成政府債務資金的合理應用，就應防止資源的不必要浪費。首先，在正式投入使用以前，地方政府部門對一些建設項目的投資一定要實施綜合性的評價與設計，由此避免產生因為盲目性的投資而形成的無效工程，而且還需利用相應的法律法規來對項目負責人投資權和決策權進行管控，從而確保地方政府內的財政資金可以進行合理應用。其次，在投資項目具體運行期間，地方政府需對債務資金其整個生命周期實施動態性的監控，除此之外，利用組織相應專業的技術人員，參與相關投資項目的管理工作，由此保證債務資金可以獲得充分高效應用，并且使項目創收能力能夠有所增強。最后，相應部門一定要在投資完成以后，對其實施科學并且系統化的全面考核及評價，同時還可把評價結果當作未來項目立項審核依據。

三、結語

總體來說，隨著經濟社會的快速發展，各層地方政府部門為了能夠籌集到充足的資金，以用作促進地方經濟發展，然在此情況下因思考需規避國家對于舉債法律的管控，為此就尋求通過各種方式和途徑來實施變相舉債以獲得資金，從而累積相應數量的專屬地方政府的債務資金。然而大量的政府債務資金量其實對于我國經濟的良性發展而言非常不利，為此在此情況下需對地方政府債務風險結構性與具體對策進行充分深入地分析，只有這樣才可以有效降低地方政府債務風險，促進社會經濟的不斷發展和進步。

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