淺談地方政府績效評估指標體系存在問題及改進對策

于淼 楊怡瑩

摘 要：績效評估是推進政府工作的必要管理工具，是提高政府工作的內在需求，而政府績效評估的難點與關鍵則是建立合理科學的評估指標體系。目前，我國地方政府評估指標體系建設仍不完善，嚴重制約了我國政治經濟和社會文化的進一步發展。本文針對地方政府現有的績效評估指標體系存在的問題，對指標體系建設提出相應改進對策。

關鍵詞：政府績效評估;指標體系;存在問題;改進對策

1 緒論

在政府工作管理中，地方政府的績效評估指標體系存在著許多的問題，由理論向實際轉化的過程中存在著嚴重的偏差，使得地方政府在進行績效管理改革時受到阻礙，沒有達到完善地方政府的行政結構和資源配置的目的，政府的治理能力與治理水平也沒有得到良好的改善。[1]

2 地方政府績效評估指標體系存在問題

2.1 指標篩選偏差導致結果不準確

當前，地方政府績效評估是通過指標篩選的方法來確定能代表政府所有過程行為的指標。[2]但在篩選指標的過程中常常會忽視未被選中的評價指標，這些未被篩選成為評價指標的活動和工作也屬于政府工作的一部分，從而導致選出的指標不夠準確，政府的建設偏離正確的方向，結果會與實際預期產生偏差。如沈陽市和平區以民生為主的社會建設類指標篩選后并沒有包括食品及衛生安全、就業工作、消防及生產安全、突發事件應急工作等指標，容易導致大多數部門為了追求績效考核的成績，都去招商引資，忽略了基礎設施的建設以及行政效率。[3]

2.2 指標體系設計回避了政府績效的生成過程

學術界對績效內涵理解存在兩種基本觀點：一是注重政府績效的生成過程;二是注重政府績效的考核結果。[4]當前學者設計的指標體系大多為結果指標，涉及過程指標很少，并且在實踐操作中，地方政府的績效評估往往由不直接從事政府管理活動的人員和機構來實施，他們缺乏對政府績效生成過程的認知和關注，從而忽視了地方政府管理過程中存在的不易發現的潛在績效，比如職業素養和服務態度等等。

2.3 政府績效評估指標設置不科學

第一，現有的地方政府績效評價指標多為定性指標，缺乏可量化性，大多數指標評估體系的適用對象界定不清晰具體，有些地區沒有充分考慮不同層級政府職能的同構性和異質性，各級政府共用一套政府績效評估指標體系進行考核的現象比較嚴重，不能真實反映政府各部門的工作績效、管理水平以及各部門人員的工作效率和工作能力。第二，地方政府在進行指標設置時，經濟指標的權重較大，而涉及民生保障、科教文化、行政管理能力、行政支出比例等有關社會發展和政府職能的指標設置權重較小。例如：沈陽市在指標設計上經濟指標占80%，而民生保障、生態環境建設指標各占10%，造成經濟、資源、文化發展不平衡。[3]

2.4 缺乏有效的績效評估指標體系監督機制

績效評估體制是政府績效考核的重要指導，當前地方政府績效評估過于形式化，績效考核缺乏規范性、公開性和透明性，評估指標體系的確定都是由政府內部人員決策，缺乏社會公眾的監督管理。政府建設缺乏有效監督機制，在地方政府幾乎沒有與政府績效管理相關的法律法規文件，政府績效評估體系也缺乏法制化保障，使得政府績效評估的強度、廣度和力度無法得到保證，也進一步致使政府績效評估指標體系的建設困難重重。

3 地方政府績效評估體系建設的建議與對策

3.1 強化指標篩選環節

對于指標的篩選可以在指標和指標體系兩個層面上進行。針對指標層面的篩選，我們首先要制定一個包含“概念關聯”類、“統計質量”類和“地方特色”類這三類衡量指標的指標體系。“概念關聯”類反映的是指標與地方政府社會建設內涵的吻合程度，該類衡量指標下有代表性、靈敏性、方向性三個評價標準;“統計質量”類反映的是指標的數據質量，其下有可比性、鑒別度、穩定性、及時性、公認性五個評價標準;[5]“地方特色”類反映的是指標為該地區所特有的程度，其下有重要性、原指標、特有性三個評價標準。其次，按照符合上述標準的程度，由專家為各個指標打分;最后，根據各指標得分結果進行取舍，篩選出最具有代表性的指標，減少指標篩選產生的誤差。

3.2 正視績效的生產過程以及指標的設置

一個完整的績效評估體系應該兼顧績效生成的所有環節，特別不能忽略和有意無意的回避績效的生產過程，要著重檢驗績效的生產過程是否合理、是否合法、是否合規。[2]因此，指標設計要重視生產過程，不要為了追求快速生產的結果而忽略了依法行政，依規行政中的“潛績”。針對過程指標的設置，主要傾向于從政府的管理能力、廉正程度、服務效果、政策制定與執行狀況等方面對政府管理過程中各方面的績效進行考核，來保證政府績效生產過程的完整。

3.3 提高績效評估體系的科學性和應用性

要想建立同時具備科學性和應用性的績效評估指標體系，就要充分考慮不同層級政政府職能的同一性和特殊性性，改善研究路徑，科學合理制定定性和定量指標以及績效評估的結構。首先，在設置績效考核指標之前要明確考核對象是哪一級政府，明確該級政府的職能以及所應肩負的地方發展使命和戰略，從當地的政治環境、經濟狀況與實際需求出發，綜合考慮各因素重要度、影響度和被影響度，[6]為各評估指標賦予相應的權重，制定與本地實際情況相契合的績效評估指標體系。其次，設計評估指標體系時，要將理論與實踐從評估的制度、效用、機制與技術方法等方面科學結合，實現優勢互補，協同推進政府績效評估領域的發展。[4]

3.4 加強績效評估指標體系的制度保障

建立與政府績效管理相關的法律法規文件是政府績效評估指標體系建設的重要支撐和強力保障。首先，法制化有利于政府績效評估指標的科學化和規范化，減少評估的形式化，使評估結果更精準更高效，有利于政府的管理建設;其次，法制化能對政府績效評估的體系和指標予以明確規定，并規定政府的工作范圍和工作職能，使政府更加明確地了解應該干什么、不應該干什么，有利于加快政府職能的轉變。

參考文獻：

[1]楊曦.我國地方政府績效評估指標體系建設研究[J].中國市場，2018，（22）：20-24.

[2]尚虎平.政府績效評估中“結果導向”的操作性偏誤與矯治[J].政治學研究，2015（03）：91-100.

[3]史宏杰.沈陽市區級政府績效評估體系設計[D].東北大學，2011.

[4]劉朋朋.中國地方政府綜合績效評估指標體系設計的比較研究[D].北京：中國社會科學院，2017.

[5]齊心.政府社會建設績效評估指標體系研究[J].中共天津市委黨校學報，2015，（02）：90-94.

[6]楊婷，沈杰.我國地方政府績效考核評估體系研究[J].技術經濟與管理研究，2017（04）：3-7.