檢察權內部監督理念探究

冷懷華

摘 要：檢察機關是我國法律監督機關，其自身的廉潔性直接決定著我國法律實施的效果。檢察權內部監督機制對于提升檢察機關自身法律監督能力，樹立公平正義形象具有重要意義。當前檢察機關在內部監督上還存在思想認識不到位、監督者素養欠缺、監督的廣度和深度還有待拓寬等問題。新時代呼喚新理念，必須要正確認識信任與監督的關系，樹立正確的公正與效率兩大價值觀，發揮監督的預防功能，真正體現對廣大檢察人員的厚愛。

關鍵詞：檢察權;內部監督;公平正義;理念

中圖分類號：D926.34 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）08 — 0083 — 03

一、我國檢察權內部監督機制的內涵

“機制”是事物各個部分存在的前提下，協調各個部分之間關系以更好地發揮作用的具體運行方式，是制度化了的方法。所謂檢察權內部監督機制，顧名思義，就是檢察機關內部監督檢察權運行的各種方法的總稱。在我國語境下，學者在研究檢察理論時往往把制約也等同于監督，即制約也是一種廣義上的監督。但學界也有不同聲音認為，監督不能等同于制約，二者在實施效果上、影響力上都是不一樣的。本文所指內部監督包括制約。對檢察權實行內部監督，可以促使檢察權在良性框架下行使，促使檢察權自覺規避權力運行中的瑕疵和錯誤，更加科學高效地行使法律監督權。

從檢察機關行使檢察權的實際情形來看，有批準逮捕、提起公訴、監督判決刑罰執行、受理審查控告申訴、監督民事行政判決以及提起公益訴訟等。我們可以把其權能分為基本檢察權和附屬性檢察權。“基本檢察權包括批準逮捕權、公訴權、訴訟監督權，而附屬性檢察權則包括最高檢出臺司法解釋、各級檢察機關制發檢察建議等權力。”

在上述檢察權中哪些應當作為內部監督的對象至今尚未形成統一認識，筆者認為，如果該檢察權能是廉政風險的易發點，那么該檢察權能就應當成為內部監督的對象。首先從實踐上來看，在最高檢2017年通報的12起違紀違法典型案件中，問題大多集中在檢察長利用權力貪腐、辦案人員利用公訴權以及批準逮捕權違法犯罪。其中檢察長進行貪腐往往又是通過影響辦案人員的起訴和批捕行為實現的，因此問題的根源還是集中于公訴權和逮捕權。其次從理論上分析，在司法改革大背景下，賦予辦案人員更多的檢察獨立職權以體現檢察權的司法屬性，加強檢察權內部監督的目的和價值就在于防止檢察官自由裁量權的濫用，因此需要重點監督的對象就是帶有自由裁量性質的檢察權能，而在我國則主要體現在公訴權、批捕權上。抗訴權只是一種程序意義上的權力，雖然能夠必然引起再審或二審程序，但是仍然要經由法院作出實質結果意義上的決斷。訴訟監督權并不帶有自由裁量性質，對被監督者沒有強制力，被濫用的可能性較小。而檢察建議是一種工作建議，不具有強制性，沒有被濫用的可能。因此，從這個意義上說，監督的重點就是公訴權和逮捕權。對于批準逮捕權而言，它是一個具有中國特色的檢察權權能，其在逮捕條件的適用上存在被濫用的可能，尤其在審查逮捕必要性、社會危險性評估方面彈性較大。對于公訴權而言，它是各國檢察機關所共同擁有的一項基礎權能。國與國之間政權組織形式不同，因而其檢察機關所承擔的職能也不盡相同，唯有公訴權是各國檢察機關普遍承擔的一項檢察權能。尤其是不起訴權（包括附條件不起訴、存疑不起訴和相對不起訴權）以及存在模糊地帶的量刑情節認定權是易被濫用的風險點所在。

二、檢察權內部監督必要性分析

作為法律監督機關，檢察機關必須回答誰來監督監督者的問題，以樹立公平正義的社會形象。

（一）內部監督相較于外部監督更具優勢

雖然外部監督有其制度優勢，比如監督范圍廣泛、監督主體更具獨立性等，但內部監督更有其獨特優勢。司法工作專業性較強，司法職業保密性、紀律性較強，在進行外部監督時往往存在信息不對稱的問題，其介入的深度、效果都受到極大限制。反觀內部監督，監督主體大都是精通檢察業務的人，對監督對象的運行方式較為熟悉，并且能夠合法地接觸案件，其監督具有深入性、持久性、前瞻性。

（二）內部監督是程序正當性的必然要求

一切手握權力的人都存在最大化使用權力并走向濫用的傾向性，總是把權力用盡直到碰撞到邊界為止，這已經被千百年來無數經驗教訓所證明。近代以來，西方國家采用了權力制約設計思路，即在設置一項權力的同時，同步構建制約該項權力的制度，這種模式就是一元化監督。其核心就是權力體系與監督體系兩者并舉，分列對應。習總書記說過，“要把權力關進制度的籠子里”，就是要把權力始終都處在監督制約機制的“籠子”內運行。檢察權包含多項權能內容，是一項綜合性權力，并且又具有行政性的某些特征，因此檢察機關要特別重視對自身執法的程序監督，每一項檢察權能都必須要同時配以科學的監督機制，以更好地監督每一項權能規范化運行。

三、檢察權內部監督的現狀

近年來，在全面從嚴治黨大背景下，最高檢在檢察系統內部制定了一系列制度規范，嚴格強化了內部監督力度，特別是通過創新管理模式，借力互聯網等新技術，加強了對案件辦理的全流程、各層次監督，取得了顯著成效。但實踐中辦案人員違紀違法問題仍時有發生，在一些人情案、關系案中，個別意志不堅定的辦案人員容易滑向違法違紀的深淵。在那些諸如不批捕、取保候審、不起訴等廉政風險點環節，權力濫用問題依然不容樂觀，現有監督制約制度難以做到全覆蓋，處理的力度、效率等方面都有待加強。

（一）對內部監督的思想認識不到位

目前很多辦案人員對內部監督工作的認識不到位，自覺接受監督的意識不強。有些人認為監督就是在挑刺，就是對他們工作的不信任，這些錯誤思想導致他們在配合監督部門的工作上極不情愿，常常消極應付、虛與委蛇。這都是沒有學懂弄通信任與監督的辯證關系，沒有理解監督的本質是為了一個共同的目標，是為了實現多贏共贏。此外，一些基層檢察長也對內部監督工作認識不夠，只注重平時的業務指導，疏于加強內部監督工作，造成上下全部“失守”。

（二）重結果監督輕過程監督

帶有懲戒性質的事后監督是目前檢察機關內部監督中比較成熟的一種監督模式，相關規定有最高檢出臺的《檢察人員執法過錯責任追究條例》《人民檢察院刑事賠償工作規定》等制度，這對于啟動并實施事后懲戒性監督發揮著規范性作用。但這種注重結果的監督更多承擔的是一種“托底”角色，只有當案件出現了明顯的剛性錯誤，采取其他補救措施均無濟于事的情形下，才會啟動追責、賠償等事后監督程序。況且責任可以追究、財產損失可以賠償，但歷史無法重來，當事人失去的人身自由乃至生命無法挽回，造成的精神、感情傷害無法徹底補救。因此，必須要“未雨綢繆”，把監督的重心前置，加強事前、事中的監督管理，在出現苗頭性錯誤時就要及時清除，發揮對案件的事前預測、事中矯正等救濟功能。

（三）監督者專業素養不足

司法是一項專業性較強的活動，若要形成有效監督，監督者必須具備一定的法律職業素養，這樣才能使監督者真正擁有“火眼金睛”，對違紀違法行為進行精準快速識別。但實踐中，檢察機關辦案科室是法律專業人員最集中所在地，而案件監督管理、紀檢監察等監督部門卻鮮有精通法律業務的人才，這種配置模式也是全國大部分檢察機關的通行做法。這就導致監督者與被監督者之間的一種“能力失衡”，另外法律法規的頻繁修正也給內部監督者的工作能力帶來很大挑戰。上述情況常常引起內部監督流于形式，造成監督不力。

四、檢察權內部監督理念構建

理念是經由實踐所形成的反映在人腦中的主觀觀念，這種觀念并非一時之感性認識，而是經過長期反復的思考所得出的理性認識，是所有制度、行為模式的最高指導精神，并且經由長期實踐發展而根深蒂固。改革開放以來，中國最為實質性和不可逆轉的變化就是思想觀念的變化。“只有在正確的法治理念和法治文化的指引下，各項制度改革才能更好地實現其設計初衷價值目標。”當前，各級檢察機關對內部監督的認識各不相同，亟待統一認識。主觀世界的更新是改造客觀世界的先導，是確保檢察權內部監督體制得以有效運行的前提。

（一）信任不能代替監督

一直以來，黨員領導干部始終不能認清信任與監督的關系，往往把信任與監督對立起來，想當然地認為對自身的監督就是對自身工作的不信任，不習慣在探照燈下工作。有些人錯誤地認為，既然信任那么監督就是多余的，如果監督那就是不信任。這種錯誤觀念導致某些地方監督機關不愿監督，被監督機關排斥監督。特別是檢察機關作為法律監督機關，職責就是對其他機關展開法律監督，因而更加不善于把自身擺進去。必須充分認識到，國家賦予檢察機關檢察權，把廣大檢察干部放在這個位置，代表國家和人民行使法律監督職責，這本身就是黨和人民對其的充分信任。但是，一定的權力必須配以相應的監督，沒有監督的權力就是一匹脫韁的野馬，橫沖直撞，隨時可能墜入懸崖，信任與監督是相輔相成的。具體到檢察機關內部監督，從監督的對象來看，有些工作人員對內部監督的定位認識模糊，認為對自己展開業務監督就是對自身業務能力的不認可、對自身廉政品格的不信任。尤其是檢務督查等內部監督部門進行的監督往往被看作是“沒事找事”。為此，必須統一思想認識，增強接受監督的自覺性。每位執法辦案人員都要扭轉陳舊觀念，樹立信任不能代替監督的新理念，要認識到嚴格監督就是對自身的厚愛，就是在為自身的檢察工作搭建一座“安全閥”，把貪腐等現象擋在門外，讓自身肌體血脈永葆健康。

（二）平衡檢察一體與檢察官獨立

根據檢察一體原理，內部檢察官的決定被看作是檢察機關整體的決定。在辦理檢察業務時，上級領導有指揮監督權，辦案人員必須服從。之所以把檢察一體作為一項原則就是為了保證檢察權的行使上下統一、對外統一，以便更好地維護公正、秩序等各項法律價值。但檢察機關作為司法機關，其辦理案件同時又要求必須符合司法規律。親歷性是司法的基本屬性，決定者必須是案件的親歷者，即案件應交由審理者決斷，這就是檢察官獨立地位的體現。因此，必須要尋求檢察一體與檢察官獨立之間的最佳平衡點。在我國，檢察機關長期以來過于強調檢察一體原則，而獨立性明顯不足。刑事訴訟法在表述上大都是使用“人民檢察院”詞語，過于突出檢察機關的地位，而作為法律具體執行者的“檢察官”卻在刑事訴訟法中隱而不顯。近幾年伴隨著司法改革，檢察官的獨立地位逐漸得到提升。在對檢察機關內部監督資源進行優化整合時，應當遵照平衡檢察一體與檢察官獨立關系的理念，對監督資源的經緯度加以清理和完善。首先，要堅持檢察一體原則，只有確保上命下從的政令暢通才能有效發揮上級對下級的監督作用。要明確司法行政事務才是上命下從的重點所在，應防止監督演變成為不當干預司法實體事務，必須保持監督的謙抑性，充分尊重檢察官的自主判斷。其次，要遵循司法規律，監督的重點應當是宏觀指導，而不是插手干預下級辦案。

（三）公正與效率的平衡

在程序法中，公正與效率是兩大基本價值。對于司法來說，公正是首位的價值，“要使事物合于公正，須有毫無偏私的權衡，而法律恰恰是這樣一個中道的權衡”。效率一詞最先是經濟學領域的概念，上世紀60年代隨著法經濟學等交叉學科在法學領域的興起，“效率”一詞進入法學視野，其著眼于成本與收益的關系，反映人們對各種資源的利用與節省程度。在訴訟領域，公正和效率是一個兩難的選擇，絕對追求完美的公正則效率必有所失，絕對追求徹底的效率則公正必有所損，這種現象在司法辦案程序設計上體現的尤為突出。為此，我們在將內部監督納入檢察機關辦案流程的過程中，必須綜合考量公正和效率，尋求最優平衡，既維護公平正義，又不影響司法效率，迸發和諧之音。應當注意的是，在提升檢察權運行效率的同時應當堅守最低限度的公正，“沒有公正的效率是偽效率”;而在維護司法公正的同時應當確保最低限度的效率，“遲來的正義是偽正義”。

（四）注重預防，抓早抓小

現有檢察權內部監督制度的監督重心在于事后監督、結果監督，例如分類型案件“回頭看”制度、案件質量評查制度等。不可否認，這些現行內部監督制度確實提升了案件辦理質量、規制了不良行為。但是，我們也應當看到這種事后監督模式所帶來的種種缺陷。在完善檢察權內部監督機制過程中，必須將監督重心前移，積極進行制度創新，探索事前監督、事中監督、常態化監督、全流程監督模式，注重預防，抓早抓小。在辦案伊始就對檢察人員嚴格監督，及時對辦案中出現的小問題糾偏，避免釀成無法挽回的錯案悲劇，從而可以最大程度地避免事后的錯案追究，這才是對廣大檢察人員的厚愛。

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〔責任編輯：張 港〕