對產業新城PPP項目建設中社會資本風險的管理

穆旸

摘要：作為一種全新的城鎮化發展模式，產業新城在開發建設過程中更加關注如何實現產業和城鎮的融合、如何實現城鄉一體化發展、如何實現廣大人民群眾生態宜居。在這些新理念的指引下，產業新城通過孵化、產業轉移、整合等對新興產業的發展起到積極的促進作用，為實現資源集約型城市的構建、提升區域產業體系奠定了堅實的基礎。在產業新城建設中引入PPP模式，提升了項目的建設和運營效率，有效彌補了政府在財政資金方面存在的缺口。但是社會資本在參與產業新城PPP項目的建設中將面臨諸多風險，如何才能有效的規避社會資本參與的風險已經成為PPP項目中需要高度關注的問題。本文將就產業新城PPP項目建設中社會資本管理存在的風險進行探討，從而提高對PPP項目的風險管理水平，從而為其他產業新城PPP項目的社會資本風險管理提供一定借鑒。

關鍵詞：產業新城;PPP模式;社會資本;風險管理;應對策略

一、引言

近年來，我國加快了城鎮化發展的步伐，傳統的城鎮化發展模式逐漸顯現出諸多問題，例如：城鄉分離、對資源過度的掠奪式開發、產城分離，甚至有的城市出現了“空城”、“鬼城”，一方面，在很大程度上浪費了我國大量的土地資源;另一方面，更對城市的生態環境帶來了嚴重破壞。產業新城是一種城鎮化和產業化相結合的全新的城鎮化模式，這種模式的推出不僅保留了傳統園區的優點、有效彌補了不足，同時更對園區經濟合理發展起到了積極的推動作用，由原來單一的生產園區向著匯集了生產、服務、消費等多種功能支撐的新型城市經濟園區。產業新城開發建設過程中所需要的資金量較大、建設工期較長、工程量較大，這對各地政府的財政資金提出了新的挑戰，再加之缺乏專業技術人才，并且與之相配套的各項法律法規并不完善等，從而導致在產業新城建設中出現了一系列問題。PPP模式的引進有效彌補了政府財政資金的缺口，更為新型城鎮化發展鋪平了道路。在PPP產業新城建設項目中，社會資本是其中的一項主體，如何在現有的條件下有效識別和分析社會資本所面臨的各種因素，并有針對性地提出有效的應對策略是亟待解決的現實問題。

二、PPP模式下產業新城建設項目中社會資本面臨的主要風險

（一）社會資本進入基礎設施建設門檻較高

在我國基礎設施建設領域中，社會資本進入最為艱難、門檻最高，更是最難以擴張的產業領域，由此可見，基礎設施建設是我國社會資本投資中發展最為不足的領域。我國各地方政府部門不僅是基礎設施建設運營監管規范的監督者、實施者、制定者，更是出資者，這就出現了一些權力尋租現象;出現了政資合一、政企合一的問題。當社會資本投資到基礎設施建設項目中時，雖然市場準入壁壘已經不再明顯，但是，仍存在一些不順暢的現象。例如：有的基礎設施項目長期由政府壟斷，形成了特殊的利益集團，從表面上看實現了脫鉤，但是實際上各種千絲萬縷的聯系不容忽視。這種對社會資本其實的觀念必須盡快轉變。

（二）缺乏完善的監管制度

社會資本投資目標的實現是建立在政府職能的轉變、進一步強化政府監管職能的基礎之上，一旦出現監管職能的越位、缺位的現象，將會危及到廣大社會公眾的利益，同時也會造成無序的市場競爭環境，嚴重影響了社會資本投資的利益。但是目前我國現行的監管機制缺乏完善性，如：監管主體不明確、監管范圍不具體、監管水平低下、監管部門存在交叉管理的現象、監管隊伍的綜合素質有待提升。

（三）融資難和投資權益得不到有效保障

目前我國很多民營企業向銀行等金融機構貸款要跨越很高的門檻，與其他大型國有企業相比，民營資本的融資機會少、規模小、比重低、品種少、期限短、融資成本高、擔保難等問題造成融資難的現狀。另外，很多民營企業的投資收益權益很容易受到侵犯，投資所有權的安全性、獨立性、完整性受到威脅。

三、對產業新城PPP模式建設中社會資本風險管理的有效措施

（一）加強對政策風險的管理

政策風險是社會資本投資時必須高度關注的一項風險，在投資前可以同政府部門進行投資談判有效協商。談判與協商的主要目的是要求：在產業新城項目建設上能夠給予政策上的優惠、貸款利率的優惠，并且希望獲得相應的政府補貼額度，同時要求政府就這些談判的內容做出書面保證或承諾。當政策發生改變時，社會資本投資商的利益必然會受到損失，社會資本可以通過能夠得到政府相關部門的補貼。由于在產業新城PPP項目建設中政府處于主導地位，在項目的實際操作中社會資本要尋求政府的保證或承諾存在很大的困難，此時社會資本投資商可以向商業保險公司、官方機構投保政策風險或尋求擔保。

（二）加強對金融風險的管理

在產業新城PPP項目建設中，應全面發揮政府合作部門的政策支持作用，全面拓寬項目融資渠道。為了籌集資金，社會資本應與銀行等金融機構保持良好的合作伙伴關系，這不僅能大大推進融資的進度，同時還能更好的對項目融資的風險進行合理分散。另外，社會資本還應積極爭取稅務部門的稅收優惠政策，合理規劃項目財務計劃。例如：可以加強與政策性銀行的合作。

（三）加強對信用風險的管理

社會資本應加強對信用風險的管理。民間資本的投資加快了城市基礎設施項目建設的速度，為了保證社會資本投資方利益不受侵害，應與當地政府簽訂排他性特許經營協議、相關補充協議，通過法律手段保障了社會資本自身的權益，與地方政府構建契約、信任、平等、誠信的供應機制。

（四）加強合作共贏實現風險的分散

PPP項目的實施都存在各種風險，社會資本投資商可以充分利用這一機遇打造全新的產業平臺，平臺中包括設備供應商、銀行、保險公司、項目建設者、項目設計公司等，在這一全新的產業平臺體系中實現收益共享、風險共擔的局面，在全面提升社會資本投資商專業化程度的同時，提高PPP項目的運作效率。

（五）合理應對生產經營風險的管理

為了有效避免生產經營中出現的管理風險，必須高度關注對專業人才資源的培養，結合當地的實際情況、結合企業的實際經營狀況，制定完善的人才培養計劃。為了合理規避經營中出現的風險，必須爭取項目的一部分控制權和決策權，避免在PPP項目中出現多頭領導的問題。不斷完善溝通渠道，營造良好的溝通環境，及時反饋項目信息。例如：在產業新城項目建設運營階段應選擇具有良好商業信譽的企業合作完成，從而有效避免出現不規范行為;結合項目和企業的實際，建立健全管理運營機制，加大對項目的監管力度;對于建設期間出現的項目問題及時進行處置。

（六）加強對市場風險的管理

社會資本必須合理選擇開發的規模，并充分考慮當地政府有限的財力、行政管理水平等，以此來確保合作項目的長期性、安全性。例如：社會資本商可以通過對項目的市場前景等方面的調研和測算，得出最適合開發的規模，說服當地政府避免出現盲目投資、沖動投資的問題。

四、結語

綜上所述，鑒于我國實際國情和發展狀況，產業新城開發通常在地方政府的主導下進行，PPP模式的引進對社會投資商的風險識別水平和風險控制水平提出了較高的要求。因此，為了充分發揮社會資本的巨大優勢，有效防范各種風險的發生，為我國城市發展鋪路搭橋。

參考文獻：

[1]李曉鵬.產城互融模式下的產業新城規劃初探[J].山西建筑，2015，41 （04）：11-12.

[2]李忠.PPP風險因素分析與控制研究[J].工程技術：全文版，2016 （09）：284.

[3]廖睿.PPP操作指南：政府和社會資本合作實務[M].中國人民大學出版社，2016.