大力推進宅基地“三權分置”改革

孫慶珍

摘 要：宅基地實行“所有權、資格權、使用權”三權分置改革，將很大程度上喚醒農村宅基地這筆巨大的沉睡資產，在增加農民財產性收入的同時，更加高效集約利用土地，從而打造鄉村振興新引擎。本文通過實地調研，對開展農村宅基地“三權分置”改革試點、促進鄉村振興提出了一系列的意見建議，以供參考。

關鍵詞：宅基地三權分置鄉村振興

2018年中央一號文件提出：完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。同年7月，山東省出臺了《關于開展農村宅基地“三權分置”試點促進鄉村振興的實施意見》，旨在盤活農村建設用地資源，促進鄉村振興，并在濟陽、平度、沂源、滕州等17個縣市區穩步推進宅基地“三權分置”試點工作。2019年5月6日，《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》發布，提出允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。這一系列宅基地制度改革措施的落地，將很大程度上喚醒農村宅基地這筆巨大的沉睡資產，在增加農民財產性收入的同時，更加高效集約利用土地，從而打造鄉村振興新引擎。

本文結合2015年底以來在全國部分縣（市、區）開展宅基地“三權分置”試點的經驗做法以及對德州禹城市、濟南商河玉皇廟鎮、棗莊滕州上營村等已經開始宅基地相關制度改革的市、鎮、村的實地調研，對開展農村宅基地“三權分置”改革試點、打造鄉村振興新引擎提出幾點思考：

一、加強聯動，盡快出臺相關政策辦法

加強國土、農業、規劃、財政等部門之間的有效聯動，開展聯合大調研，全面摸清全市閑置宅基地（農房）分布、數量、結構及需求等，制定閑置宅基地（農房）租賃、轉讓、入股等辦法，明確宅基地資格權的認定主體及認定標準，明確宅基地（農房）的流轉期限、流轉方式、土地使用性質等相關內容，適時開展宅基地有償使用和自愿有償退出試點。同時鼓勵各金融機構出臺宅基地擔保抵押、融資等具體辦法，并研究制定利用閑置宅基地（農房）來發展農村新產業、新業態的“最多跑一次”改革。

二、規劃先行，防止一哄而上的無序開發利用

（一）村莊規劃要立足于長遠、立足于宏觀、實現分類編制，有條不紊

規劃是綱，綱舉目張。村莊規劃是做好農民宅基地“三權分置”改革的前提和基礎。因此村莊規劃必須立足于長遠、立足于宏觀，不能應時應景。改革開放以來，很多縣（市、區）已經進行了多次的行政區劃調整，其管轄范圍內的各鄉（鎮）也已進行了多輪的拆并，這對村莊規劃的編制影響是比較大的。因此，村莊規劃一定要先充分考慮所在的鄉（鎮）、縣（市、區）甚至市（地）的經濟社會發展規劃定位情況，并嚴格區分中心村、撤并村、保留村等來分門別類制定開發利用方式，積極引導村民們相對集中居住，實現“大規劃引領小規劃”，防止在規劃上出現“過程性浪費”，從而實現分類編制，有條不紊。同時還要注重深入調研，充分聽取、尊重群眾的意見，使得規劃既要滿足當地農民生產生活的實際需要，又要確保規劃能真正落地。

（二）堅持多規合一的理念，一張藍圖繪到底

除了村莊的整體規劃，還應該配套出臺建設用地規劃、住宅建設規劃、道路交通規劃、生態景觀規劃等，實現多規合一、相互融合。例如浙江省就形成了以縣域美麗鄉村建設規劃為龍頭，村莊布局規劃、中心村建設規劃、農村土地綜合整治規劃、歷史文化村落保護利用規劃為基礎的“1+4”縣域美麗鄉村建設規劃體系。

三、確權頒證，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權

（一）加快推進農村不動產統一登記工作

國土部門通過頒發宅基地農戶資格權證書的形式，確認宅基地資格權面積，并將其作為農戶申請、使用和調劑宅基地的法定依據。對于已經合法取得宅基地并建成自用住房的組織成員，可同時登記農戶房屋所有權、宅基地農戶資格權和宅基地農戶使用權，從而為推進宅基地“三權分置”制度改革提供法定的產權基礎。

（二）科學合理地界定宅基地農戶資格權

在界定宅基地農戶資格權時，原則上應以戶籍為依據，但也不能唯戶籍論，必須綜合考慮其他因素，對于一些特殊情況，可以保留一定的彈性，如有些從外地轉入本村的“空掛戶”、“掛靠戶”等，雖然戶籍在本村，但從沒有履行過成員的任何義務，可以不認定其為本集體經濟組織成員;還有的雖然戶籍不在本村，但對本村做出過較大貢獻，比如鄉賢群體等，也可認定其為本集體經濟組織成員。所以宅基地農戶資格權的認定應在各縣（市、區）結合實際制定相關實施細則的基礎上，結合民主協商等方式進行集體經濟組織成員的宅基地資格權界定。

四、多措并舉，引導農民自愿有償退出宅基地

（一）超標準占用宅基地的退出

超標準占用分為超面積占用和超數量占用（即“一戶多宅”），在相關制度設計上可以根據其面積超標程度，按階梯累進辦法收取有償使用費，費率在符合有關規定的前提下，由村民委員會組織村民會議或村民代表會議決定。另一方面，對于一定期限內自愿退出多占宅基地面積的，可以給予適當的補償，通過多占要繳納有償使用費或及時退出有補償這兩種方式來倒逼農戶退出多占用的宅基地。

（二）優先鼓勵在城鎮已穩定就業且有穩定住所的農民自愿退出宅基地

對進城鎮定居或在城鎮已穩定就業且具有穩定住所而自愿退出宅基地的農民，政府與村集體可從項目資金中按照節約的建設用地指標給予一定的經濟補償和創業就業、社會保障等相應的政策優惠;對于其退出的宅基地地上建筑物、附著物等應根據相關政策進行科學評估，給予價值補償，符合住房保障條件的可納入城鎮住房保障體系。

（三）創新機制，引導貧困人口有償退出宅基地

宅基地制度改革應與精準扶貧等工作有機結合起來，通過發揮政策疊加效應，引導低保戶、貧困戶、特困供養人員等自愿退出宅基地，通過享受宅改補償和搬遷補助，搬遷到規劃居民點或入住敬老院，從而改善住房條件、保障住房安全，提升農村基本公共服務能力。如棗莊滕州市的上營村就在村子最好的位置，投資上百萬元建了40座老年房，每個老年房占地91平方米，讓自愿退出宅基地的老年人集中居住，并在節省的土地建起了63間房屋對外出租，僅租金一年收入20余萬元。

（四）豐富補償形式、建立多元化的補償機制

現有的宅基地退出補償方式主要包括“宅基地換資金”、“宅基地換住房”等，形式比較單一。應當探索更多新的補償方式，建立多元化的補償機制，例如“宅基地換社?！薄ⅰ罢負Q養老”、“宅基地換就業培訓”等，并通過不同補償方式的合理交叉搭配使用來調動農戶自愿退出宅基地的積極性，從而滿足不同人群的需要。同時要創新分配方式，提高農戶在土地增值收益分配中所占的比重。

五、租賃為主，適度放活宅基地和農民房屋使用權

（一）租賃為主，強化契約精神和法治意識

集體經濟組織通過不同方式流轉的閑置宅基地（農房）使用權，可經過統一規劃后與社會資本合作開發，也可以通過鼓勵成立農民住房合作社等形式，幫助農戶開展閑置宅基地（農房）使用權租賃業務，增加農民財產性收入，打通鄉村振興“人、地、錢”合理流動新路徑。比如浙江省紹興市就計劃引進社會資本，激活10000棟閑置宅基地（農房），實施“閑置宅基地（農房）激活計劃”。其中紹興市上虞區還專門通過建立“鄉路 country road”網站，搭建閑置宅基地（農房）租賃平臺。同時村集體經濟組織要通過加強對租賃雙方的監督管理，來防范各種風險和化解矛盾，并強化租賃雙方的契約精神和法治意識，平等保護農戶和租賃者的合法權益，保障其預期經營收益。

（二）深化試點探索，打造一批成功案例

深化試點探索，及時復制和推廣比較成功的農村宅基地制度改革經驗。適時選擇一批市場有需求、群眾有意愿、村班子戰斗力和號召力都比較強的村先行試點。鼓勵社會資本積極參與合作，盤活利用閑置宅基地（農房）從事新產業、新業態，在成功試點的基礎上，形成具有可操作性的運作機制，同時加大宣傳力度，形成改革的品牌效應。

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[3]孫旭海，魯成樹.農民宅基地退出意愿、影響因素及對策研究[J].《安徽農業科學》，2016，43.

（作者單位：濟南市委黨校，山東 濟南 250100）