中美國際學生法律法規比較研究

張林華 時玥

關鍵詞 中美國際學生 法律法規 富布萊特法案

基金項目：中國高等教育協會外國留學生教育管理分會2016-2017年來華留學教育科學研究課題“研究型大學來華留學預科教育課程體系研究”。

作者簡介：張林華，同濟大學國際文化交流學院助教，研究方向：來華留學教育;時玥，同濟大學國際文化交流學院助教，研究方向：國際學生思想教育。

中圖分類號：D920.0 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.245

黨的十九大報告指出，堅持全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。當前，教育領域改革已經進入深水區，各級高校的教育理念、教育方式和發展方向都發送深刻變化，急需全面推進依法治校，不斷完善現代大學制度。高校不但應在依法治校方面發揮主體作用，而且應不斷提高法制化水平。近年來，來華留學教育方興未艾，許多政府層面的法律法規初步建立。高校應主動適應來華留學教育的發展形勢，積極作為，提高管理水平與效益，在維護教師隊伍、留管干部和國際學生各方合法權益的同時，全面提高國際學生人才培養質量，實現教育國際化。

面向高校國際學生的中國法律法規教育是一項與社會有著緊密復雜聯系的工作，不但要依靠社會力量，還要平衡中外學生之間的利益關系，還要調節社會輿論對來華留學教育的關注。另外，來華留學教育的國際化屬性進一步促進全社會法治水平的提高與進步，教育管理法制化是我國高等教育水平受到國際認可的必要條件。因此，作為國際學生輔導員以及留學生管理人員，必須要具備法治思維與法治能力，熟悉和掌握與國際學生相關的法律法規，推進高校校內規章制度建設。

一、中國面向國際學生的法律法規

（一）發展沿革

當前，我國關于國際學生管理的法律法規主要涉及三個層面：全國人民代表大會制定的法律、國務院有關部門制定的行政法規及最高人民法院的司法解釋和地方政府制定的相關法律。

第一層次是全國人大制定的相關法律包括：《中華人民共和國出境入境管理法》（2012通過）、《中華人民共和國教育法》（2015修正）、《中華人民共和國高等教育法》（2015修正）。其中，《中華人民共和國教育法》第八章第六十七條和第六十九條，明確規定了開展教育對外交流與合作的基本準則。《中華人民共和國高等教育法》第一張第十二條、第四章第三十六條、第八章附則中規定高校教育國際交流與合作的行為。

這些法律以及相關條款專門針對國際學生在內的教育對外交流與合作的基本原則以及外國人出境入境管理進行了規范。

第二層次的行政法規和司法解釋分為兩個方面：一是適用于所有外國人的，包括《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》（1994通過）、《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定實施細則》（2010修改）、《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》（2013通過）、《外國人在中國就業管理規定》（2017修改）。其中，《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》第七條規定國際學生在中國宗教院校留學的處理依據。《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定實施細則》第十四條規定國際學在中國宗教院校留學須符合教育部42號令的有關規定。二是專門適用國際學生的，包括《關于外國留學生憑<漢語水平證書>注冊入學的規定》（1995發布）、《中國政府獎學金年度評審辦法》（2000印發）、《關于中國政府獎學金的管理規定》（2001印發）、高等學校要求外國留學生購買保險暫行規定（2007印發）、《普通高等學校外國留學生新生學籍和外國留學生學歷證書電子注冊試行辦法》（2008試行）、《教育部關于外國駐華使、領館人員隨任配偶入我高等學校學習有關規定的通知》（2008通知）、《學校招收和培養國際學生管理辦法》（2017施行）。這些法規首先適用關于國際學生的專門規定，在沒有專門規定的情況下適用所有外國人的一版規定。

第三層次是地方人大和政府機關頒布的相關法規，包括《北京市關于外國留學生工作的若干規定》（2000頒布）、《北京市外國留學生獎學金項目管理暫行辦法》（2008施行）、《北京市外國留學生“一帶一路”獎學金項目管理辦法（試行）》（2016施行）等。地方性法規只是針對本地區的相關情況進行規定，其他問題依據國家的相關規定施行。

（二）存在的問題

當前，教育國際化事業不斷發展的同時，教育主管部門和高校都面臨許多新的問題。與教育發達國家相比，有關國際學生的法律法規從內容和數量上還相對不足。急需不斷修訂和完善，提高高校法治化水平。

1.國際學生打工政策滯后

據了解，在部分國際學生中確實存在到校外擔任翻譯，或到語言培訓機構、中小學、餐館等打工的現象，甚至有少部分國際學生從事一些低端工作。

一般情況下，盡管中國高校學費相比發達國家較為低廉，但是由于我國經濟社會高速發展，物價在幾十年內上漲較快，自費國際學生生活負擔普遍較重。許多來自發達國家的學生，他們沒有接受父母資助的習慣，主要靠借貸來支付留學的各項費用。“一帶一路”沿線國家的學生由于父母經濟條件有限，往往不得不倚靠獎學金維持學業，較難承擔相對昂貴的留學費用。這些國際學生不但具有在校內外勤工助學的需求，且允許國際學生勤工助學符合國際慣例。為此，應參考其他國家經驗，應結合我國實際，盡快出臺相關規定。

2.“三非”國際學生處罰較輕

“三非”是指根據《中華人民共和國外國人入境管理條例》規定，存在非法入境、非法居留、非法就業的國際學生。近年來，許多國際學生因各種原因，非法在華居留時有發生。按照現行規定，對非法居留的國際學生處每日500元，總額不超過1萬元的罰款或者5日以上15日以下居留。這種懲罰性的措施往往可行性不強，有的學生家境不算寬裕或零時湊不齊罰款，導致處罰失去了意義。另一方面，國際學生在華非法就業層出不窮。據現行規定，非法就業的，處5000元以上20000元以下罰款;情節嚴重的，處5日以上15日以下居留，并處5000元以上20000元以下罰款。國際學生非法就業多以語言培訓為主，通常由雇傭單位支付罰款，對其很難形成有效震懾。

二、美國面向國際學生的法律法規

（一）發展沿革

美國面向國際學生的法律隨著美國國際教育政策的變化而變化。

二戰后，美國出臺《1946年富布萊特法案》（The Fulbright Act of 1946），該法案是1944年通過的《剩余物資法》的修正案，主要內容是授權當時的美國政府可以利用出售二戰后的剩余物資換取的資金作為國際教育交流資金，資助非美國人民到美國、夏威夷、阿拉斯加、波多黎各以及維京群島等地學習、研究、教學或從事其他與教育相關的活動。在此之后，美國又接著出臺了《移民與國籍法案》（Immigration and Nationality Act，1952）、《1961年富布萊特——海斯法》Fulbright-Hays Act，1961）、《國際教育法》（The International Education Act，1966）、《教育交流促進法案》（Educational Exchanges Enhancement Act，1990）。

“9·11”事件發生后，美國出臺了至關重要的《愛國者法案》（Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Actof 2001）、《加強邊境安全和簽證入境改革法案》（the Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act of 2002）。從此以后，美國國際教育發展暫時受到限。不但其他國家人員赴美留學的難度與日俱增，而且還限制留學生的學習專業和研究領域。這些限制性的政策對美國吸引優質國際生源產生了極大影響，引起新移民的普遍不滿。美國政府隨即調整了該政策。

（二）存在的問題

自從“9·11”恐怖襲擊以后，美國各大學致力于提高國際學生的安全和跟蹤措施，同時正在努力吸引具有較高研究需求領域的國際學生。當前美國國際學生的法律法規領域面臨三個問題：國際學生的經費資助、國際學生的語言能力和新的永久居留獲得途徑。

1.國際學生的經費資助

近年來，越來越多的國際學生選擇赴美從事專門STEM領域學習和研究，并且延伸到與STEM相關技能和應用領域。尤其是在STEM領域內能夠提供研究助理和其他研究崗位的大學對國際學生極具吸引力。此外，通過國際學生本科教育可以為大學提供重要的收入來源。因此，國際學生在STEM學習的人數占比比較大。

另外，美國國內對于STEM和非STEM的一個持續爭論長期存在，主要在于國際研究生能否獲得獎學金和助學金。盡管這些國際研究生沒有資格接受政府的直接資助，但是他們中的大多數都接受了來自大學的工作崗位。與美國本土研究生相比，占比比較大。

2.國際學生的語言能力

由于國際學生的英語能力很差，美國國內有人對國際學生的支持者提出批評。國際學生必須通過托福考試，以此證明他們能夠熟練運用英語學習和研究。在有的亞洲國家發生了考試作弊事件。有的英語水平很差的學生花錢找人替考，以此取得英語水平證書，并申請進入美國大學學習。美國大學在學生抵達美國之前，難以確定他們所獲得的英語水平證書是不是通過替考獲得的。盡管語言能力仍然是許多課程的一個問題，但是許多大學不接受有來自托福成績作弊的國家的學生申請研究生，或者要求申請者做額外的面試，并要求將面試成績作為錄取標準之一。

3.新的永久居留獲得途徑

在STEM及其相關培訓領域的雇主發現，招聘那些在美國留學的國際畢業生有非常好的前景。因此，在STEM及其相關領域的畢業生中，美國本土畢業生越來越少，國際學生越來越多，本土美國學生與國際學生的比例逐步走低。對于那些持有F類非移民簽證的國際學生，可以選擇在公司培訓期間與雇主建立聯系。畢業后的12個月內，這些國際學生可以在美國公司實習，而無需更換簽證。一些公司認為這種選擇很有吸引力，因為它可以幫助引進公司所需要的技能人才，與此同時不受到數量的限制或者是H-1B非移民技術工人簽證的嚴格限制。

對于那些選擇與雇主進行選擇性培訓的國際學生來說，這段培訓期成為與雇主發展良好關系的寶貴機會，最終可能可以通過就業獲得永久居留。任何希望通過就業獲得合法永久居留（LPR）身份來到美國的外籍人士必須讓雇主提交一份申請書。由于在STEM培訓的畢業生中，美國本土畢業生對國際學生的比例越來越低，一些雇主傾向于延長選擇性培訓期，并為在美國高等教育結構學習的國際學生創造了獲得永久居留（LPR）申請的直接途徑。

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