淺議檢察機(jī)關(guān)在食品安全領(lǐng)域的職能調(diào)整

張晴 張嘯遠(yuǎn)

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 食品安全 職能調(diào)整 公益訴訟

作者簡(jiǎn)介：張晴，宿州市埇橋區(qū)人民檢察院;張嘯遠(yuǎn)，宿州市人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.362

食品安全問題引起國(guó)人的重視始于2008年的“三鹿奶粉”事件，含三聚氰胺的三鹿奶粉導(dǎo)致嬰兒變成“大頭娃娃”，輿論一片嘩然。但是經(jīng)過11年的整治，食品安全的形勢(shì)仍然不容樂觀。2019年，三全、金鑼、科迪等11企業(yè)的產(chǎn)品樣品被相關(guān)部門檢出非洲豬瘟病毒核酸陽性。2019年的“3.15”晚會(huì)，又曝光了辣條和土雞蛋兩個(gè)重大食品安全隱患。

司法機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)也能反映食品安全問題的嚴(yán)重性，根據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)查詢的數(shù)據(jù)，僅2017、2018兩年，全國(guó)就有生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品案2612件;生產(chǎn)、銷售有毒有害食品案4036件。檢察機(jī)關(guān)如何將新增的公益訴訟檢察職能與刑事檢察職能相結(jié)合，保障人民群眾“舌尖上的安全”，是一個(gè)重要的研究方向。

一、檢察機(jī)關(guān)在食品安全領(lǐng)域的職能

（一）強(qiáng)化刑事訴訟檢察職能

因國(guó)家監(jiān)察體制改革，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪部門整體轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)不再偵查食品安全領(lǐng)域的貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪，在辦案過程中發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索，也要移送監(jiān)察部門進(jìn)行調(diào)查。當(dāng)然，轉(zhuǎn)隸對(duì)檢察機(jī)關(guān)在食品安全領(lǐng)域發(fā)揮作用的影響并不大，因?yàn)閺氖称钒踩讣臄?shù)量來說，普通刑事案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于職務(wù)犯罪案件的數(shù)量。長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)在食品安全領(lǐng)域是以刑事訴訟檢察為主，職務(wù)犯罪檢察為輔。

具體來說，檢察機(jī)關(guān)在普通食品安全刑事案件中發(fā)揮以下作用：刑事立案檢察監(jiān)督，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)對(duì)食品安全案件立案或者撤銷案件;審查逮捕與審查起訴，對(duì)公安機(jī)關(guān)移送的食品安全案件進(jìn)行審查，決定是否逮捕與是否起訴;出庭支持公訴與審判活動(dòng)監(jiān)督，出席法庭支持公訴并對(duì)庭審活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督;刑罰執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督，對(duì)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的執(zhí)行進(jìn)行法律監(jiān)督。

（二）新增民事、行政公益訴訟職能

2017年7月1日，修改后的《行政訴訟法》和《民事訴訟法》正式施行。兩部訴訟法修改的亮點(diǎn)之一就是正式確立了檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟權(quán)和民事公益訴訟權(quán)。2018年12月25日，最高人民檢察院通報(bào)了檢察公益訴訟十大典型案例，其中四起都是食品藥品領(lǐng)域的案件。這四起典型案例分別是：北京市海淀區(qū)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)食品安全公益訴訟案;寧夏回族自治區(qū)中寧縣校園周邊食品安全公益訴訟案;福建省閩侯縣食用油虛假非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)公益訴訟案;江西贛州市人民檢察院訴郭某某等人生產(chǎn)、銷售硫磺熏制辣椒民事公益訴訟案。因?yàn)槭称钒踩讣奶厥庑裕址傅牟惶囟ǘ鄶?shù)人的權(quán)益，以往由于個(gè)體的被侵害人很少提起訴訟，導(dǎo)致不法企業(yè)或個(gè)人逍遙法外，所以檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能對(duì)食品安全案件有天熱的適用性。可以預(yù)見，公益訴訟制度將在以后的食品安全領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。

（三）刑事附帶民事公益訴訟職能

2018年3月1日，最高法、最高檢發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，第二十條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時(shí)，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理”，明確了檢察機(jī)關(guān)具有刑事附帶民事公益訴訟職能。其實(shí)這一規(guī)定只是《刑事訴訟法》第九十九條：“如果國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟”的必要延伸。這一職能的確立，打通了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部刑事檢察部門與公益訴訟部門之間的壁壘，凸顯了檢察一體化辦案體制的優(yōu)越性，同時(shí)拓展了發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索的案源。

二、刑事檢察職能在食品安全領(lǐng)域的發(fā)展方向

（一）注重行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)的運(yùn)用

食品安全刑事案件的一個(gè)重要來源是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)并移送公安機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)以罰代刑、有罪不究的情況屢見不鮮。2011年，為督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機(jī)關(guān)處理，檢察機(jī)關(guān)會(huì)同公安機(jī)關(guān)和有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)探索實(shí)行“兩法銜接”工作機(jī)制。兩法銜接信息共享平臺(tái)就是利用政務(wù)網(wǎng)的現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)、設(shè)施和有關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源共享。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)信息共享平臺(tái)的運(yùn)用，形成行政執(zhí)法和刑事司法整體工作合力。一方面，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)填錄案件信息;另一方面，充分搜索平臺(tái)中可能涉嫌刑事犯罪的案件線索，發(fā)現(xiàn)案件線索后監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤?/p>

（二）做好刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督，保障食品安全案件質(zhì)量

在以審判為中心的刑事訴訟改革背景下，案件質(zhì)量的好壞很大程度上取決于在案的證據(jù)。但司法實(shí)踐中，因?yàn)槭称钒踩讣膶I(yè)性，偵查機(jī)關(guān)往往存在取證遲滯甚至取證缺失的情況。而且偵查機(jī)關(guān)在取證時(shí)還要注意行政機(jī)關(guān)提取的言詞證據(jù)不能直接在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，需要由公安機(jī)關(guān)再次取證轉(zhuǎn)化的問題。為確保審判的效果，提高案件的質(zhì)量，對(duì)于重大疑難復(fù)雜的食品安全案件，檢察機(jī)關(guān)要主動(dòng)提前介入，引導(dǎo)偵查人員全面取證。同時(shí)，對(duì)于偵查活動(dòng)中的違法行為，要發(fā)出糾正違法通知書、檢察建議書，通知偵查機(jī)關(guān)及時(shí)整改。

（三）組建專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)，借力“外腦”提升辦案質(zhì)效

食品安全領(lǐng)域的案件主要涉及兩個(gè)罪名，生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪和生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪。這就需要對(duì)涉案的食品是否為不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、有毒有害的食品作出判斷，而作出判斷或者審查判斷是否準(zhǔn)確都需要專業(yè)知識(shí)，這些知識(shí)往往是辦案人員所欠缺的。因此，在食品安全案件多發(fā)的地區(qū)，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，組建專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)勢(shì)在必行。另外，根據(jù)最高檢《關(guān)于指派、聘請(qǐng)有專門知識(shí)的人參與辦案若干問題的規(guī)定（試行）》，可以聘請(qǐng)有專門知識(shí)的人參與辦案，借助外腦的專業(yè)知識(shí)對(duì)案件關(guān)鍵情節(jié)把關(guān)。

（四）強(qiáng)化刑事裁判監(jiān)督，避免食品安全案件輕刑化處理

從以往食品安全案件的裁判結(jié)果來看，部分案件的被告人被判處緩刑，并處的罰金數(shù)額也整體偏低。在社會(huì)效果上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到“打擊一個(gè)、教育一片”的威懾效果。為實(shí)現(xiàn)刑法的特殊預(yù)防與一般與反，確保被告人罰當(dāng)其罪，檢察機(jī)關(guān)要做好兩方面的工作。一方面要根據(jù)被告人的法定量刑情節(jié)和酌定量刑情節(jié)，在庭審時(shí)提出較為準(zhǔn)確的量刑建議;另一方面對(duì)量刑畸輕的案件，要堅(jiān)決的提出抗訴，請(qǐng)求二審法院正確量刑。

三、公益訴訟檢察職能在食品安全領(lǐng)域的發(fā)展方向

（一）平衡刑事檢察與公益訴訟檢察發(fā)展力度

最高檢以反貪職能轉(zhuǎn)隸為契機(jī)，以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為突破口，著力破解“重刑輕民”，提出刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的大目標(biāo)。但長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)資源都大量的投入在刑事檢察部門上，對(duì)于民行部門及新成立的公益訴訟部門投入不足，這一問題在基層檢察院或者案多人少地區(qū)的檢察院尤其突出。要解決這一難題，首先要求檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到公益訴訟工作的重要性，才能選拔優(yōu)秀人才充實(shí)到公益訴訟部門。

（二）多渠道拓展食品安全公益訴訟案件的線索來源

巧婦難為無米之炊，檢察機(jī)關(guān)辦理食品安全公益訴訟案件需要充足的案件線索，但是因?yàn)楣嬖V訟相對(duì)檢察機(jī)關(guān)其他業(yè)務(wù)來說還是一個(gè)比較年輕的事物，所以案件線索來源一直是一個(gè)重要的問題。當(dāng)前要在食品安全領(lǐng)域拓展案件線索來源，可以從以下五個(gè)方面入手：

一是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部挖掘案件線索，從刑事檢察、民事行政檢察等部門的辦案過程中發(fā)現(xiàn)案件線索，其他部門的辦案人員也建立發(fā)現(xiàn)食品安全公益訴訟案件線索主動(dòng)移送的意識(shí)。

二是在控告申訴檢察部門的接訪和舉報(bào)中獲取案件線索，檢察機(jī)關(guān)的控申部門設(shè)有來訪群眾接待窗口以及圍繞12309建立的一整套電話、網(wǎng)站等案件線索受理機(jī)制，可以從中篩選出食品安全公益訴訟案件的相關(guān)線索。

三是在與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)案件線索，無論是從專業(yè)性還是認(rèn)知度來說，與行政機(jī)關(guān)開展聯(lián)合執(zhí)法，借助行政執(zhí)法人員的專業(yè)力量發(fā)現(xiàn)案件線索都是一件事半功倍的事情。

四是與本地的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)建議信息共享機(jī)制，因?yàn)橄M(fèi)者受到食品安全方面的侵害，很可能向消費(fèi)者協(xié)會(huì)投訴，所以可以定期從消費(fèi)者協(xié)會(huì)獲取相關(guān)線索并進(jìn)行篩選查證。

五是從輿論媒體的新聞報(bào)道中發(fā)現(xiàn)案件線索，隨著網(wǎng)絡(luò)及自媒體的發(fā)展壯大，輿論媒體的公共監(jiān)督功能越發(fā)強(qiáng)大，檢察機(jī)關(guān)可以從媒體對(duì)食品安全的相關(guān)報(bào)道中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索。

（三）加強(qiáng)公益訴訟訴前程度的監(jiān)督剛性

根據(jù)公益訴訟試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)，公益訴訟最終以訴訟程序結(jié)案的案件僅占訴前程序案件的11.6%、占案件線索數(shù)的8.9%。絕大多數(shù)的案件是以訴前程序結(jié)案。在食品安全領(lǐng)域，要做好下面三個(gè)方面的工作，以加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)訴前程序的監(jiān)督剛性：

一是提高發(fā)出檢察建議的質(zhì)量，在對(duì)案件事實(shí)和法律法規(guī)充分了解的前提下，針對(duì)案件事實(shí)釋法說理，準(zhǔn)確提出行政機(jī)關(guān)在食品安全領(lǐng)域執(zhí)法中存在的問題。

二是對(duì)于收到檢察建議后仍不整改的行政機(jī)關(guān)，可以與本級(jí)政法委或上級(jí)主管部門進(jìn)行溝通，督促該行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改。

三是對(duì)于整改后仍然不見效果的行政機(jī)關(guān)，可以向黨委政府作出專題匯報(bào)，或者通過人大執(zhí)法檢查、政協(xié)民主監(jiān)督等方式，對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)施加解決問題的壓力。盡量讓問題在訴前程序中得以解決，畢竟公益訴訟提起訴訟是解決問題最后的選項(xiàng)。