加強檢察建議剛性提升法律監督質效

關鍵詞 檢察建議 剛性 監督

作者簡介：高宇，天津市西青區人民檢察院，辦公室主任。

中圖分類號：D926.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.287

檢察機關注重加強檢察建議工作，制定實施《檢察建議工作管理辦法》，通過嚴格辦理程序、有力跟進監督、建策社會治理，助推寬領域法律監督質效提升。提出建議收到回復達到1：1是追求的效果，讓每一份檢察建議都能對癥下藥、落地落實，是社會治理的一種“良方”。

一、 全口徑歸集管理，助推規范性建設

一是統一標準，完善制發準備。以實行分類、規范、動態管理為目標，在《人民檢察院檢察建議工作規定》的基礎上，制發本級檢察建議工作管理辦法。對涉及再審檢察建議等六類檢察建議的制發原則、情形要件、文書格式、責任劃分等作出細化規定，加強可操作性，指導制發主體按照統一的工作標準開展檢察建議工作。二是系統發力，強化流程規制。要求各業務部門制發檢察建議在統一業務應用系統中進行，全程留痕、全程監督，具體運行方式為：承辦檢察官經過調查分析進行先期起草;針對社會治理類檢察建議，綜合業務部對內容合法性、說理性進行審核;檢察長審批決定或者提請檢察委員會討論決定;以院名義送達有關單位;檢察建議書、回復函入卷歸檔，復印件報綜合業務部備案。制發環節以綜合業務部為軸線樞紐，強調各部門分工協作，保證檢察建議質量。三是優化導向，注重評價運用。制發檢察建議必須進行統一登記編號、分類統計，定期對檢察建議的質量進行評查，對檢察建議工作情況進行綜合分析和評估，形成評估報告，提請檢委會審議通過后，向責任部門反饋，實現對檢察建議工作的“體檢”，倒逼檢察建議規范性建設。

二、夯實案件化辦理，保障建議做成剛性

一是主動作為，逐件評估。檢察機關以上率下實行監督工作一體化，檢察官在辦案中積極發現監督線索、職務犯罪線索和公益訴訟線索，各部門在工作中發現各類檢察建議線索，按流程要求移送對口部門啟動評估工作。所有公訴案件結案后都對是否有制發檢察建議的必要性作出評估，對涉及綜合治理類檢察建議的案件召開員額檢察官會議進行討論，依案件化辦理流程啟動辦理程序。對建議制發的必要性與業務部門提前進行綜合分析，對已辦結公訴案件逐件評估，上下級院共同評估后制發檢察建議，包括綜合治理類檢察建議和案件完善類檢察建議。二是嚴格把關，防止濫用。以“偵查思維”推進法律監督工作，制作《檢察建議調查辦理證據指引》，對各類檢察建議在調查辦理階段如何取證分別作出證據指引，分類列明證據標準，規范檢察建議調查核實工作。將糾正違法檢察建議、社會治理類檢察建議交由法律政策研究部門審核，對文書格式、必要性、合法性、說理性進行全面審核、統一把關，對文書使用不當、內容釋法說理不夠等情形逐項列明意見建議。對送審的檢察建議統一制作臺賬和《審核意見反饋登記表》，記錄審核意見的主要內容和業務部門反饋意見。針對檢察建議執法過程中存在的問題提出各類意見建議20余條，不同意制發檢察建議3件。三是納入考核，評查追責。將檢察建議辦理情況納入員額檢察官的辦案數量考核內容，在檢察官辦案情況統計表上增設“檢察建議案件辦理”欄目，使檢察建議成為檢察官履行監督職責的重要手段。將檢察建議案件質量納入案件質量評查范圍，成立專班進行評查，設立考核其實年份，案件類型，例如對公益訴訟案件進行逐案評查，對行政機關整改落實情況進行隨機抽查，對掃黑除惡檢察建議開展聯合評查。針對評查發現的問題召開專題會議進行剖析，分析成因，制作評查通報，建立基層院檢察建議評查情況溝通機制，及時反饋問題，督促整改。

三、新理念實戰運用，助推剛性化落實

一是變“直奔整改”為“說理論證”。改變以往檢察建議格式簡略、語言單調、篇幅內容集中于整改建議的情形，更加重視檢察建議作為系統性工作，其中的調查研究過程、相關論證意見、選擇策略依據等，體現檢察建議的說理性和論證性。在論證工作中引入專家機制，借力檢察業務專家或者檢察系統外法學專家、行業經驗人士等“外腦”力量，提高檢察建議可信度。如辦理的轄區內某中學在校學生聚眾斗毆案件，涉案學生達65人之多，涉事地區影響惡劣，為審慎開展未成年人刑事檢察，區院邀請教育、關工、團委、婦聯等多個部門負責同志，及部分人大代表、政協委員，對罪錯未成年人臨界教育、分級處遇和保護處分制度等提出意見，完整表述于向涉案學校的檢察建議之中，收到良好反饋。二是變“文來文往”為“人來人往”。加強檢察建議跟蹤督促工作，強調各業務部門在發出檢察建議后，主動加強與被建議單位的溝通交流，防止“一發了之”、影響監督效果。完善送達制度，分情況采用宣告送達、約談送達等方式，公開示證說理，聽取對方意見，展示檢察建議工作權威性;創新公開制度，對民事監督、行政監督、公益訴訟工作領域檢察建議，實現在12309檢察服務中心電子屏幕全部公開，接受各界群眾對檢察建議質量和執行情況的質詢;探索訴前聯席會議，對建議對象為多個機關或組織、團體的情形，主動牽頭召集相關部門聯席碰面，共同商討問題整改方案，把矛盾問題協商、穩妥、全面地解決在訴前階段，以更加高效的方式促進檢察建議落實。三是變“具體建議”為“類案監督”。突破查糾問題泛泛、整改建議了了的工作惰性，引導承辦主體從表外現象深入矛盾本質，找出關聯性、深層次原因，從個案性的具體建議向宏觀性類案監督逐步過渡，追求“辦理一案、治理一片、惠及一方”的檢察建議效果。如區院以2014年至2018年五年間向區公安分局制發的書面糾正違法通知書及檢察建議書為樣本，進行實證分析與總結，針對公安機關在偵查工作中存在的一系列突出性、典型性問題制發專門檢察建議。該整體建議中，對涉毒案件取證問題高發，基層公安人員取證經驗不足的問題，提出“加強禁毒部門指導工作、排查再犯罪治安隱患”的細目性建議，得到區委主要領導的密切關注，后續推動形成了關注毒品再犯人員動態、加大綜治宣傳力度、完善社會保障制度的地方決策，擴大了檢察建議影響力。

四、社會面檢察治理，助推公權力監督

一是銜接公益訴訟。檢察建議作為公益訴訟的前置程序，通過切實發揮其在協調各方力量、促進自然資源保護和生態環境保護等民生領域的重大作用，實現檢察監督在抗訴、糾正違法通知、檢察意見之外的監督格局。如區院辦理的某公路側溝重金屬污染案，針對環境受污染和公共利益受損情況，先后向環境保護局、鎮政府、公路局制發檢察建議，提出整改措施，并對轄區內10個街鎮第二次制發檢察建議，建議加大巡查執法力度、保證區域內環境質量。目前相關單位已對受損環境進行全面治理、完成修復，國家利益和社會利益得到有效維護。二是保障行業自律。擴大檢察建議在參與社會綜合治理的邊界，通過對社會組織、社會團體、群眾自治組織及企事業單位等制發社會治理型檢察建議，保障行業自律、優化經濟環境、服務發展大局。如針對垃圾污染和“防塵網”對高鐵運營造成的安全隱患，區院向津保鐵路有限責任公司制發了檢察建議，建議其作為涉案土地的產權單位，應積極履行保護、管理和合理利用涉案土地的職責，盡快做好對涉案地塊的規劃使用工作，當日就收到正式復函。三是消除法治隱患。發揮檢察建議在“已成犯罪事實”到“可以避免預防”的履職觀念轉變，著力維護群眾的法治公益。如區院在辦理一起盜竊犯罪案件中，發現中國移動通信集團下屬某公司存在業務員明知手機卡并非辦卡人使用卻為其辦卡，并大量出售的現象，極易導致手機卡被用于違法犯罪用途，遂向該公司制發檢察建議，要求其嚴格執行《電話用戶真實身份信息登記規定》，并對已辦理的手機卡進行回訪清查，完善管理監督制度，杜絕類似行為發生。