京津冀流域生態補償模式反思與重塑

關鍵詞 流域生態補償模式 政府推動 市場化補償 復合型補償

作者簡介：李向東，河北大學政法學院經濟法學專業，碩士研究生。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.306

一、京津冀流域生態補償考察

流域生態補償模式歸根結底是指一種制度安排和模式設計，其設計目的在于保護流域及其周邊生態環境和可持續生態服務功能，并根據生態環境保護成本、發展機會成本和生態系統服務價值平衡流域內相關主體利益。京津冀流域補償模式的選擇，要因地制宜，在把握流域生態補償制度基本原則的基礎上，結合治理流域的自然條件、人文條件甚至政策指引等，提出符合上下游各地政府、企業、個人的利益最大化的補償模式，因此在探索京津冀流域生態補償模式前應當對該流域現行主要補償模式進行綜合分析。

（一）京津冀流域現行補償模式梳理

1.以官廳水庫、密云水庫流域為典型的生態補償模式

（1）以國家縱向財政轉移支付為主。冀西北地區既是河北省的經濟貧困區也是生態脆弱區，其位于官廳水庫和密云水庫的上游，為補償冀西北地區因生態建設、水源保護和水污染治理而帶來損失，中央政府通過國家縱向財政轉移支付對其進行補償。例如，自1996年至今十余年國家財政投資實施《海河流域水污染防治規劃》，在海河流域開展水污染治理和城市污水處理工程，張承地區也受到了國家資金支持;2016年-2017年中央財政安排約150億資金支持河北省生態環境建設，安排20億專項資金支持京津冀水源涵養區山水林田湖生態保護修復工程試點;截止2016年底，已將50個京津冀縣區納入重點生態功能轉移支付地區，中央財政安排轉移支付資28.35億元。

（2）京津冀合作共建橫向生態補償為輔。現階段對冀西北生態功能區的生態補償主要以中央財政轉移支付實施重大生態項目的形式體現，[1]并未形成系統的橫向生態補償制度安排。但京津冀三地政府自20世紀初期至今也作了諸多零散的、小規模的橫向生態補償實踐。北京市同河北張承地區區域生態補償典型探索有：實施“稻改旱”工程，對密云、官廳水庫上游流域農戶每戶補助每畝450-550元項目補償;2017年6月，北京市和河北省啟動密云水庫上游潮白河流域（涉及承德、張家口共5縣44個鄉鎮）水源涵養區建立橫向生態保護補償機制協商工作，2018年確定，協議實施年限暫定為2018至2020年，2018年度，北京先行向河北省預撥補償資金2億元，河北省財政配套1億元。

2.以河北子牙河流域為典型的補償模式

子牙河流域是海河的西南支流，主要流經河北西南部地區，子牙河面臨的最大問題是水污染嚴重。2008年河北省政府在其流域內5個地級市實施了子牙河流域生態補償機制，推行跨界斷面目標考核和生態補償基金扣繳制度并將化學需氧量（COD）的排放價格由0.7元/kg提升至1.4元/kg。子牙河流域治理是基于跨境水質的政府間強制性扣繳流域生態補償模式，也屬于典型的政府主導模式，其創新點在于是融合多種考量模式，將流域基金管理、政績考評、監督等制度結合，在河北地區流域水污染治理中發揮了突出作用。在水污染嚴重的流域政府實施此類治理模式，有一定實際效果。

（二）京津冀流域現行補償模式合理性分析

京津冀流域現行補償模式均具有很強政府主導性，是典型的政府主導型補償模式，在“如何補償問題”上，經濟學基本理論給出了兩種解決路徑，一種是財稅補貼，另一種是市場自愿協商與市場交易。京津冀流域現行補償模式顯然是選擇第一種路徑，即通過政府補貼平衡流域內各主體間的利益關系，其合理性有如下幾方面：

1.政府介入能夠提高資源配置效率，降低交易成本

政府憑借其獨有管理權，通過運用稅收和財政補貼能夠直接解決流域資源的外部問題。首先，在政府住主導的補償模式中，生態受益者與生態服務提供者之間的補償關系不是依直接、 自愿原則建立起來的， 而是由政府強制建立和實施的，[2]并依靠其政治強制力籌集資金、搜集補償主體和受償對象，不確定性極低，故而資源配置效率較高。其次，產權界定、交易需要花費較高的度量費用和信息費用，在產權不明晰，尤其是京津冀協調發展過程中需要考慮因素過多情況下，政府介入流域生態補償，可以很大程度上避免產權界定的交易花費，降低社會交易成本。

2.推行市場主導流域生態補償模式條件尚不成熟

目前我國已經初步構建完成了環境法律體系，其內容也包含部分生態補償的法律規定，但是由于環境國的補償問題十分復雜，某個地區、某個方面的環境保護法律很難替代區域生態補償法律。[3]目前，與流域生態補償相關的也僅涉及政府行政法規和規章立法層級較低，其中系統闡述生態補償制度的只有2016年4月，發布的《關于健全生態保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》），內容多涉及指導思想、基本原則和目標任務，沒有關于流域補償主體、補償標準、補償方式等方面的細致規定，使得市場化流域補償機制開展難以合法有效的進行。同時，關于環境權利和義務關系的界定尚不完善，缺乏有效的市場管理機制和運行環境。故現階段推行政府主導下的流域生態補償模式有其合理性。

3.各方利益主體權利和范圍的界定需要政府強制力的介入

流域生態補償的本質是以流域各地區發展權和生態資源占用權為基礎的利益重新分配， 通過界定產權來劃分各地區的相關權利是設立流域生態補償制度的前提。[4]產權界定后補償主體和受益主體的成本受益關系就可以進行量化分析，從而決定生態產品的供給和需求。現階段來說產權界定和協調無法通過市場的調節完成，需要政府宏觀的介入，這樣才能兼顧協調各方利益。盡管現階段我國未形成明確的流域資源產權制度，但并不代表不存在產權制度，可以明確的是流域資源和生態服務的所有權于國家，占有使用權在各級地方政府。流域生態補償涉及上下游地區的利益主體關系的平衡，產權的確認需要政府通過立法規定流域內主體的責、權、利及其邊界范圍，克服“搭便車”行為并杜絕“公地悲劇”。

二、京津冀流域生態補償模式反思

（一）補償主體單一

1.央地政府是京津冀流域生態補償的唯一主體

從京津冀流域現行流域補償實踐來看，央地政府是絕對的補償主體，以密云水庫為例，北京市對密云水庫上游水源地的生態補償主要采用財政轉移支付和區域合作共建相結合的模式，[5]過度依賴政府補償來保護上游水源地水源、維護冀西北地區發展權益。這種僅僅依靠國家和地方政府財政轉移資金來進行補償的模式，往往會導致生態補償目標不明確，環境保護地區出現“搭便車”的現象，限制了流域生態環境保護地的發展，難以達到預期的效果，[6]京津冀流域生態補償應當力求轉變政府“輸血”的補償方式，逐漸由政府補償向多元化主體補償體系轉變，多主體補償才是京津冀流域生態補償的最佳選擇。

2.社會公眾主體的參與未曾體現

環境權和發展權的維護是進行生態補償的基礎和前提，要使得上述權利得到補償和維護就離不開流域內利益主體的共同參與、理解與認可，這既是社會主義市場經濟內源要求，也是社會復雜性的內在反映，故在生態補償模式構建中，公眾的參與機制必不可少，然京津冀流域現行補償模式中，以政府為唯一參與主體，社會組織和個人并未參與其中。以河北省子牙河補償模式為例，子牙河流域污染治理模式其實就是在施壓給政府，流域內企業和個人并未從根本上投入到生態補償的過程中，這與“誰污染，誰補償”流域生態補償原則根本相悖。

（二）補償方式僵化

1.以資金補償為主

京津冀流域生態補償方式太過僵化，完全以資金補償為主，且沒有固定的補償標準，完全不能滿足冀西北地區的發展要求和生態治理成本彌補。冀西北地區屬于河北的欠發達地區，在現實中，由于存在諸多制度上的障礙，使得這種單一的資金補償模式無法滿足需要，可操控性差;當地缺乏先進的生產技術，也無有力的政策支持和引導，缺乏長期穩定的生態服務供給基礎，最終將影響生態保護的成果。除此之外，國家財政投入永遠是有限的，而且，因為財政投入的普遍性，難以充分考慮不同流域和行政區的生態服務與需求上的特點，[7]所以無論央地財政給予怎樣的支持，都難以滿足不同流域、不同行政區劃間的最大利益主張，這也從根源上決定了此流域現行生態補償模式只能是短期的適用，難以形成常態的補償效果。

2.資金來源單一

京津冀流域生態補償資金均以政府財政轉移為主要要來源，沒有形成多元化的資金補充渠道。一般定義生態補償資金的來源可以有一下種途徑，建立生態補償基金、引入生態建設項目、信貸優惠、減免稅收、財政轉移支付、貼息等。[8]而京津冀流域生態補償僅借助財政轉移支付顯然是存在諸多弊病的，例如資金量不充足、補償缺位、補償效率低、監督管理失當、乃至決策偏頗等諸多弊病。以子牙河流域治理模式來看，政府通過跨界斷面目標考核和生態補償基金扣繳制度，籌集的資金極為有限，雖然在短期內實現了一定的污染治理的目標，但難以滿足地區生態環境功能提升的進一步需要。

（三）缺乏長效發展機制

1.缺乏法律法規支撐

京津冀流域生態補償模式具有濃厚的行政色彩，缺少法律法規的有力支撐。有些重要法律法規對生態環境補償的規定不到位或過于原則，[9]至今也未出臺專門法律指導生態補償機制的落實，國務院辦公廳發布的《意見》，各省、自治區、直轄市也相繼出臺有關意見，但未涉及具體制度和細則，實踐成果在京津冀地區更是鮮有。京津冀生態補償模式之探索未來的核心關注點也應當聚焦于此，探索完備的《京津冀生態補償實施細則》，初期可以地方性法規方式予以體現，并建立多元化補償試點，以推進系統化生態補償法律法規的出臺。

2.長效化協調機制缺失

以央地政府財政轉移支付的形式進行流域生態環境補償，雖然能夠達到直接補償的效果，但是容易造成補償不到位，補償不足等諸多問題。同時以中央財政轉移支付的生態補償中，主要依托生態建設工程實施，涉及多個職能部門、諸多種類問題，在實踐中京津冀流域補償模式中，各部門并未形成相互協調、相互支撐的長效機制。以密云水庫流域為例，庫區上下游之間的生態補償實踐已經從上世紀八九十年代就已經開始，但至今未形成長效的生態補償機制，流域上下游權責仍不清晰，生態補償標準、資金來源以及資金使用考核機制仍未明確界定。[10]這樣的現狀使得補償資金使用和項目執行效果差，嚴重影響了生態補償效用。

（四）管理監督體制不健全

1.缺乏明確的管理機構

國內缺乏有關跨區域流域管理的實踐和制度，且現有的管理模式較為單一，具體到京津冀流域，更是沒有明確生態補償管理的責任部門，也未設置專門機構統籌管理相關事宜。京津冀流域生態補償金分配方案基本是將補償資金分配給當地政府，再由其統一發放，缺乏對當地居民利益的保護，未體現對生態資源直接保護者損失的補償，尤其是冀西北這樣以農牧產業為支柱的地區，補償資金管理、發放、使用監督工作成效的高低將直接影響生態補償的整體水平高低。從國內流域管理實踐來看，多在長江、黃河等大流域設置流域管理機構，且多為水利部門下設機構，沒有統籌管理環境協調、監督、執法的職能，流域生態補償管理主體不明確，難以形成合力，生態補償效率低下。

2.未形成監督考核機制

京津冀現行流域補償過程中，除在子牙河水污染治理補償模式中有涉及外，鮮有涉及監督考核機制，生態管理往往不規范且缺乏監督，尤其表現在生態補償資金的使用上缺乏有效的監督。[11]缺乏補償金的后續管理機制，沒有就補償金在內部之間分配、使用和管理的相關制度安排以及后續使用效果的監測和反饋機制，使得生態資金在管理和使用上存在巨大漏洞，也在客觀上提高了管理成本。同時，績效考核制度的缺失也使得，受償地方政府在流域補償管理問題上缺乏積極性，出現推諉現象，沒有將生態補償實施成果與政績評估機制形成聯合，使得其缺乏制度推動力。

三、京津冀流域生態補償模式重塑

政府主導模式在現階段的實行有其合理性，也面臨很重的積病，但是完全市場主導補償模式又缺乏客觀的運行環境，導致京津冀流域生態補償之探索陷入僵局。基于前文所述，我們認為京津冀流域生態補償應當探索由政府主導模式向復合型補償模式轉變，以遵循市場化的補償為前提，進行政府補償，同時強調社會主體的參與作用發揮，形成政府+市場的復合型流域生態補償模式。

（一）中央政府縱向補償在京津冀流域生態功能區適用改革

京津冀流域重要的生態功能區以冀西北和白洋淀以及大清河流域為典型。中央政府對于京津冀流域縱向轉移支付的補償應集中于重要生態環境功能區，并且在補償方式與資金來源上應當多元化，針對不同區域可以采取不同的補償方式，或者聯合采用集中方式，以實現最優的補償效果，[12]同時拓展中央政府生態補償資金來源，滿足生態環境功能進一步提升的資金需求。

1.多元化的補償方式并行

京津冀流域生態補償方式單一，以資金補償為主，對于冀西北和白洋淀以及大清河流域為主的重要生態功能區的補償，應當實現多元化補償方式的并行，加強對區域的自身能力的建設，對于該區域流域生態發展給技術上的支持，提供先進治理技術、引進先進治理和發展模式;同時引導農戶轉變農業經營發展模式，擺脫依靠土地和水源的粗狂發展現狀，因地制宜發展特色農業，并為部分農民提供更為廣泛的就業機會，不以犧牲生態產品提供地人民利益，為流域生態治理發展的代價。

2.實行差異性區域補償政策

政策補償是指上級政府通過制定有限權和優惠待遇的政策對下級政府進行補償。[13]具體到京津冀重要生態功能區，在冀西北、白洋淀及大清河流流域等生態功能區，中央政府應當給予區域內的綠色生態企業、節能減污染企業等給予減免和優惠政策，優先安排基礎設施和生態環境保護項目的投資與審批，并結合地區實踐將生態保護納入政府政績考核清單，敦促重要生態區政府切實推動生態補償政策的落實。以官廳、密云水庫為例，可借鑒國家級西部開發戰略的框架制度安排，制定符合官廳、密云水庫的財稅政策、項目投資引進政策以及產業調整升級安排，逐步縮短張承地區與京津地區的社會經濟發展差距，彌補張承地區企業，特別是農牧民因保護流域生態環境、保障京津水量與水質而蒙受的經濟損失與發展機會成本。

3.拓展補償資金來源渠道

京津冀流域重點生態功能區的補償資金主要來源于國家府財政轉移支付，來源單一且資金有限，未來發展要拓寬其補償資金來源渠道。結合重點生態功能區轉移支付、生態保護紅線生態補償，逐步引導補償資金從分要素投入到區域、流域的整體性補償，[14]在此基礎之上，要力圖沖破傳統生態補償機制對央地政府財政支持的過度依賴，立足流域實際搭建區域生態服務功能框架，以此吸引多主體方面的資金，包括盈利企業、公益團體、外資等。同時，建立京津冀流域生態補償基金制度，央地政府按照每年固定比例的出資，投入京津冀流域生態補償基金，并將多方補償資金融入到基金管理之中，建立專門的基金管理機構，統籌生態補償資金管理、發放、使用監督工作。

（二）京津冀流域地方政府間補償機制市場化革新

所謂市場補償模式，則是指在市場機制作用下， 相關主體通過平等協商達成環境資源分配和生態利益分享協議， 進而實現生態補償目的的補償模式。[15]主要包含水權交易、異地開發和污染物排放權交易等模式，但是這些流域生態模式也不全都適用于京津冀流域。

1.水權交易模式的引入

以冀西北流域為例，張承兩市為北京地區的用水量的充足和質的保證做出了巨大犧牲。政府應著重培育資源市場，開放生產要素市場，使資源資本化、生態資本化，使環境要素的價格真正反映它們的稀缺程度，積極探索資源使用權、排污權交易等市場化的補償模式，引導鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商，實現合理的生態環境補償。[16]由于異地開發需要生態產品的消費地提供產業區劃予以支持，但考慮到北京整體產業布局和政治中心的土地利用飽和狀態，異地開發在此流域不具有可行性，而京津冀省際間的流域生態資源問題主要是基于水資源短缺形成的，故污染物排放權交易模式在京津冀流域生態補償中也不適用。水權交易模式并未完全脫離政府的引導和磋商，與現在缺乏有效的市場管理機制和運行環境的現狀也相適應。通常適用于產權清晰的中小流域，補償由受益者直接支付，這也與冀西北流域相吻合，故京津冀流域省際間的生態補償，水權交易模式的引入勢在必行。

2.排污權交易

排污權交易是在運用污染排放總量控制政策，保護和改善區域生態環境質量的前提下，利用市場規律及環境資源價值原則，[17]在環境保護部門監管下，單位進行排污指標有償轉讓的活動。現階段，水排污權交易市場化模式僅在個別地區小流域試行，未形成體系化的制度模式，但是碳排放權交易已經初具規模，京津冀流域氺排污權市場的構建可借鑒其交易體系基本要素進行構建。主要應考慮以下幾點：

（1）水排污權在實行總量控制的基礎上，要充分考慮水資源分配的差異性，考慮上下游地區的區別和聯系。

（2）明確交易主體、范圍和客體，水排污權的交易參加主體為流域上下游的排污單位，交易客體則為水排污權，但應對相應的排污單位設置準入門檻，即并非所有流域排污單位均可成為交易主體。

（3）明確水排污權交易的目的在于減排的同時補充流域生態補償機制，這就要求流域管理部門在排污權初始分配時進行差別分配，在市場機制成熟時再進行公平或競價分配。

3.省際協調管理機制的制定

市場化模式的運行需要依靠完善的協調管理機制，而京津冀流域生態補償缺乏有效的協調管理機制，各環境管理部門法律地位和職能劃分不明確，尤其是涉及流域省際橫向管理和協商問題時，更是缺乏有效的解決辦法。京津冀流域省際流域生態補償應當立足生態資源綜合開發利用的一體化目標。成立由三地政府組成的流域開發管理委員會，實行民主協商機制，著力解決水資源分配、水資源補償等問題。其重要職能之一就是協商制定京津冀流域生態補償標準以及相關實施機制。同時，探索實施“流域水質水量協議”模式，通過三地政府間簽訂“行政協議”的模式，將流域生態補償常態化，明確省際各主體之間的權利、義務和責任。

參考文獻：

[1]黃杰，羅艷麗.京津冀生態補償的問題與對策研究[J].河北科技大學學報（社會科學版），2017，17（4）.

[2]孫開，楊曉萌.流域水環境生態補償的財政思考與對策[J].財政研究，2009（9）.

[3]麻智輝，李小玉.流域生態補償的難點與途徑[J].福州大學學報（哲學社會科學版），2012（6）

[4]馬瑩，毛程連.流域生態補償中政府介入問題研究[J].社會主義研究，2010（2）.

[5]鄭海霞，朱留財，徐大偉.北京水源地保護亟需強化生態補償機制[J].環境保護，2013（14）.

[6]麻智輝，李小玉.流域生態補償的難點與途徑[J].福州大學學報（哲學社會科學版），2012（6）.

[7]肖愛，李峻.流域生態補償關系的法律調整：深層困境與突圍[J].政治與法律，2013（7）.

[8]劉桂環，文一惠，孟蕊，遲妍妍.官廳水庫流域生態補償機制研究：系統生態服務視角[J].中國人口·生態資源環境，2011，21（12）.

[9]國家發展改革委宏觀經濟研究院我國流域生態環境補償機制研究課題組.京冀間流域生態環境補償機制研究[J].宏觀經濟研究，2009（9）.

[10]李云燕，張彪，姜心彤.密云水庫生態補償機制設計[J].環境保護，2014，42（8）.

[11]李靜云，王世進.生態補償法律機制研究[J].河北法學，2007，25（6）.

[12]洪尚群，馬丕京，郭慧光.生態補償制度的探索[J].環境科學與技術，2001（5）.

[13]劉桂環，文一惠，孟蕊，遲妍妍.官廳水庫流域生態補償機制研究：系統生態服務視角[J].中國人口·生態資源環境，2011，21（12）.

[14]胡旭珺，周翟尤佳，張惠遠，郝海廣.國際生態補償經驗及對我國的啟示[J].環境保護，2018，46（2）.

[15]尤曉娜，劉廣明.京津冀流域區際生態補償制度之構建[J].行政與法，2018.

[16]肖莉莉，張艷伶，張懷斌.北京市水資源生態補償問題研究[J].中國水利，2015（2）.

[17]萬榮.水資源生態補償模式分析與機制構建[J].社會科學家，2010（2）.