西安市產業技術創新聯盟激勵制度建設探析

摘? ? ? 要：產業技術創新聯盟是推動經濟發展和技術創新的重要力量，我國各地方政府都積極構建聯盟激勵制度，以服務于本地技術創新。本文從企業需求出發，在對西安市產業技術創新聯盟激勵制度建設現狀進行分析后發現，特定產業技術創新聯盟的專門激勵制度較少，對于企業在產業技術創新聯盟申報和運行過程中的違規行為缺乏監督懲戒機制，激勵制度規范缺乏對政府機構的社會監督，對此，在參照其他城市成功經驗的基礎上，提出相應改進建議。

關? 鍵? 詞：產業技術創新聯盟;激勵制度;監督懲戒機制;社會監督

中圖分類號：F276.44? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）09-0065-07

科學技術是第一生產力。在激烈的國際市場競爭中，技術創新能力既關系到企業的生存，也關系到國家經濟發展。隨著科學技術的不斷進步，技術創新既離不開基本的科學研究，也離不開企業的資金支持與市場化拓展，科學研究與技術開發的良好互動是技術進步的根本保證。在這樣的背景下，大學、科研機構或其他組織機構與技術開發、推廣的企業之間既有彼此聯合的動力，也有彼此合作的需求。產業技術創新聯盟作為科學研究、技術開發與推廣的橋梁越來越凸顯出重要的地位和作用。

當前，我國正處于經濟結構調整的重要時期，各地方政府為了吸引更多的資金和技術形成了地區間的競爭。為了助推本地科學技術進步，各地方政府都出臺了諸多產業技術創新聯盟扶持政策。為了進一步提升地方優惠扶持政策的穩定性，增強地方優惠扶持的激勵效果，各地方政府都將本地各類技術創新聯盟激勵以產業技術創新聯盟激勵制度的方式予以實施。那么，什么樣的激勵制度能夠更為有效地激勵本地產業技術創新聯盟的良好運作，是地方政府十分關心的問題。本文通過對西安市產業技術創新聯盟激勵制度展開分析，并借鑒其他地方激勵制度的特點提出有針對性的建議，以期有益于西安市科技實力的增強。

一、概念界定和相關研究

產業技術創新聯盟是指由企業、大學、科研機構或其他組織機構以企業的發展需求和各方的共同利益為基礎，以提升產業技術創新能力為目標，以具有法律約束力的契約為保障而形成的聯合開發、優勢互補、利益共享、風險共擔的技術創新合作組織。[1]為促進企業與大學、科研院所合作，加快市場與技術結合并不斷提升創新能力，2006年國務院發布了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》），2008年科技部發布了《關于推動產業技術創新戰略聯盟構建的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》指出，產業技術創新戰略聯盟的構建有利于整合產業技術創新資源，提高產學研結合的組織化程度，引導創新要素向優勢企業集聚，實現創新成果的快速產業化。激勵制度，主要指通過設定特定的資源分配依據與資源交易規則對行為人某類行為的收益與成本產生影響，從而間接增加行為人從事該類行為的積極性并具有一定約束力的規則制度。對技術創新聯盟而言，泛指那些通過規則設定間接增加技術創新聯盟參與者收益，降低其交易成本，從而提升市場主體參與技術創新聯盟積極性的政府相關制度規范。為了推動本地技術創新聯盟的設立和良好運行，地方政府可以通過財稅、保險、融資、榮譽等多種政策進行激勵和扶持，并把這些政策體現在地方政府的激勵制度規范中，這些對技術創新聯盟的設立和運行產生積極作用的地方激勵制度規范即產業技術創新聯盟激勵制度。截至目前，我國尚無以地方產業技術創新聯盟激勵制度作為研究對象的直接研究成果，目前的相關研究可以概括為兩個方面：一方面，是以制度與經濟發展和企業行為關系為研究對象的經濟學研究，例如我國學者魯明泓用全世界110多個國家或地區的數據分析了10多個制度變量對國際直接投資的影響，指出完善的法律制度會為國際直接投資提供更為優越的法治環境，甚至制度因素比經濟因素或投資硬環境更重要。[2]學者王向在利用省級面板數據研究法治環境、城市化對生產性服務業發展的影響時發現，法治環境與生產性服務業發展之間的關系存在明顯的地區差異，對于西部地區來說，法治環境對生產性服務業發展的影響不夠顯著;對于東部地區來說，不僅很顯著，而且估計系數遠大于全樣本估計時的參數。[3]另一方面，是以各地方政府或地方科研團體為主導的法治地方評估研究，具有代表性的如浙江余杭法治指數、[4]上海法治評估指標體系、[5]江蘇法治社會建設指標體系、[6]北京法治建設評價體系[7]等，這些地方的法治評估多以政府自評和發放問卷的方式調查公眾對政府法治建設的滿意度，側重公眾感受來考察法治建設的效果。但企業對地方法治的需求是什么，怎樣才能吸引更多的資金、技術、人才來為本地經濟發展服務，此類評估卻未能給地方政府提供有效參考。

二、西安市產業技術創新聯盟激勵制度的特點及存在的問題

（一）西安市產業技術創新聯盟激勵制度的特點

企業運營需要全面的決策信息，決策信息越充分，企業作出科學運營決策的成功性就越大。在企業視角下，提前告知企業針對企業的何種行為政府將作出何種回應，以減少企業決策所面臨的不確定性，使企業對特定投資運營行為的未來結果產生穩定的行為預期，從而促使企業作出相對準確的市場決策。[8]對企業傳達的這種信息，無論是被我國《立法法》直接賦予法律效力的地方法規和地方政府行政規章，還是未被《立法法》直接賦予法律效力的地方政府規范性文件，只要其限定了企業的權利義務，并且產生穩定的約束力，就會被企業納入決策信息來源。[9]因此，地方政府是否為企業發展提供良好的制度環境，其判斷標準之一就是地方政府發布的相關制度是否能滿足企業的發展需求。據此標準，本文對西安市的產業技術創新聯盟激勵制度進行了分析：

一是產業技術創新聯盟激勵制度內容較為全面，對企業關心的問題基本都有所回應。為了解企業所關心的有關產業技術創新聯盟激勵制度的內容，筆者通過設計主觀問卷并定向發放給企業各層級的管理人員及企業外聘法律顧問的方式，共回收有效問卷306份。通過對問卷數據進行分析發現，企業關心的激勵制度內容主要包括申報條件、申報材料、辦理機構、辦理流程、具體地址等問題。從政府激勵制度規范的細致程度來看，對企業所關心的激勵制度相關問題基本都有所回應。西安市不僅對產業技術創新聯盟申報所需具備的條件、提交的材料、受理的政府機構以及認定的具體流程等基礎性內容規定得較為全面，[10]而且還有辦理認定申報手續的具體地址、聯系電話以及日常工作時間等更加細化的規定。[11]由此可見，西安市產業技術創新聯盟激勵制度內容較為全面，與企業需求相吻合。

二是在認定上有較完善的監督救濟制度。評價政府所頒布的制度規范，不僅需要看其內容是否全面，還要看其是否有監督救濟的相關規定。對于監督救濟制度，以政府制度規范的形式加以規定能夠保證在具體實施過程中的公正、公開，保證當事人遇到難題及爭議時有切實可行的解決途徑。但在實踐中，難以徹底排除制度疏漏現象，而一旦出現問題，企業或公眾如果沒有提出異議的渠道或程序，將影響制度運行的效果。因此，在產業技術創新聯盟的認定程序中完善的監督救濟制度能夠真正發揮制度的保障作用。企業被認定為產業技術創新聯盟，就意味著將會獲得政府高額的專項資金和補助，一旦認定的結果出現錯誤，就會導致政府的財政支持難以發揮積極作用。所以，產業技術創新聯盟的認定需要完善的監督救濟制度以確保認定結果準確。西安市在產業技術創新聯盟認定上的監督救濟制度相對完善，而且有專門的、有針對性的監督救濟制度規范，具體措施為：每3年對認定的技術創新聯盟進行復核，對不能按計劃完成項目或課題的技術創新聯盟給予撤銷;監督經費的使用情況，考察相關主體是否按照規定使用經費，對不合規定的事項追究聯盟主體的違規責任;在技術創新聯盟的認定程序中規定異議程序，對認定的結果予以公開，對在公示期內沒有異議的聯盟予以認定。[12][13]

三是具有較為完整的制度體系。通過對西安市產業技術創新聯盟激勵制度的考察，筆者發現西安市的產業技術創新聯盟激勵制度具有一定的規律，可概括為四類：政府發布的總體性制度規范、[14]政府及其下屬部門發布的認定實施辦法類制度規范、[15][16]年度關于技術創新聯盟項目認定類制度規范[17]以及專門規定技術創新聯盟認定的監督救濟類制度規范。[18]

政府發布的總體性制度規范主要以闡述指導思想、原則和主要任務為主，這也決定了該類制度規范在內容上不可能規定得較為具體，但卻能為其他具體的制度規范提供指導，在地方制度規范體系中處于相對頂層地位;政府及其下屬部門發布的認定實施辦法類制度規范主要規定相對具體的內容，包括認定的條件、流程、申請材料和受理機關等，指導具體項目的申報和認定工作，為具體工作提供認定標準，在地方制度規范體系中處于中間地位;年度關于技術創新聯盟項目認定類制度規范具體規定某一年關于技術創新聯盟的申報認定規則，在制度內容上規定得更為詳細，目的是為了在實踐中得以具體應用，具有可操作性;在認定上的監督救濟制度，將使整個地方制度規范體系更加完善。據此形成了總體框架性制度規范宏觀指導、實施辦法規定具體實施標準、年度申報認定落實具體細節的從宏觀到微觀、從一般到具體的地方制度規范體系，再配合認定上的監督救濟制度，則形成了一個完整的制度體系，這也是西安市產業技術創新聯盟激勵制度的一大亮點。

總體而言，西安市對產業技術創新聯盟的認定規定得較為全面：細化的制度內容、完善的認定監督救濟程序以及完整的制度體系都成為西安市產業技術創新聯盟激勵制度的加分項。但西安市產業技術創新聯盟激勵制度仍然存在一些問題，有待進一步改進。

（二）西安市產業技術創新聯盟激勵制度存在的問題

一是特定產業技術創新聯盟專門激勵制度較少。主要表現為，由于未能充分考慮到不同行業技術創新聯盟的特殊性，因而不能滿足不同產業技術開發主體的需要。不同產業的技術創新聯盟有其不同的特點，如高新技術產業和傳統農產品產業差異明顯，政府在決定是否認定為產業技術創新聯盟并給予資助時，若按照同樣的標準評價必然與實際情況不符，因此，針對特定產業的技術創新聯盟制定專門的激勵制度、確定不同的申報認定標準尤為重要，而目前的激勵制度概括性較強。實踐中，從西安市的產業技術創新聯盟申報及立項名單來看，既有大數據與計算聯盟、石墨烯聯盟、人工智能聯盟這類高新技術產業聯盟，也有獼猴桃產業聯盟、馬鈴薯產業聯盟等傳統產業聯盟，但這些不同類型的產業聯盟卻采用相同的制度和標準進行認定和管理，這樣就難以區分不同產業聯盟的特殊性，容易造成認定和管理上的偏差。雖然西安市出臺了很多關于產業技術創新聯盟認定制度，但對技術創新聯盟的概括性規定較多，細化為特定產業技術創新聯盟認定標準及認定程序的專門制度較少，由此導致特定產業技術創新聯盟專門激勵制度較少。現有激勵制度呈現出概括性較強的特點，這也在一定程度上反映了西安市產業技術創新聯盟認定制度未能與實踐中特定產業技術創新聯盟發展的特殊性相吻合，因而難以有效激勵產業技術創新聯盟的發展。

二是對于企業在產業技術創新聯盟申報和運行過程中的違規行為缺乏懲戒機制。為了激勵產業技術創新聯盟的設立和運行，中央和地方政府都給予了大量的優惠扶持待遇，這些待遇的分配需要通過地方出臺相關制度進行有效規范和落實，同時這些出于激勵目的的待遇分配和合規使用也需要懲戒機制以杜絕違規牟利行為。西安市產業技術創新聯盟的設立與運行主要參照陜西省科技廳2011年頒行的《陜西省推動產業技術創新戰略聯盟構建與發展實施辦法》和西安市科學技術局、西安市財政局2011年頒行的《關于推進產業技術創新戰略聯盟建設的實施意見》，這兩個地方制度規范對聯盟的設立條件、目標任務和活動要求、計劃支持和優惠扶持政策以及認定與復核都作了具體規定，但缺少對市場主體違規操作的懲罰機制。缺乏懲罰機制將導致激勵制度難以實現預期目的，極易造成中央及地方財政撥付的各類技術支持和優惠扶持資金的不當使用和浪費，甚至為權力尋租帶來空間。因此，西安市產業技術創新聯盟激勵制度懲戒機制的缺乏將影響該激勵制度的激勵效果。

三是缺乏對政府機構的監督。產業技術創新聯盟認定制度需要對負責相關工作的政府機構進行有效的監督，但在制度規范中卻缺少對政府機構進行監督的規定。缺少監督可能產生以下后果：一方面，認定部門及其工作人員代表著政府形象，其作出的認定結果如果出現錯誤會給政府帶來不利影響;另一方面，產業技術創新聯盟的認定關系到國家專項資金的分配使用，認定機關的認定結果將決定企業能不能獲得該專項資金，這對企業的發展至關重要。因此，應在激勵制度中建立對政府機構的監督機制，以完善激勵制度。

三、西安市產業技術創新聯盟激勵制度改進建議

第一，根據發展需要，逐年調整產業技術創新聯盟激勵的方向，并針對特定產業技術聯盟制定有針對性的激勵制度。西安市應根據經濟與科技發展的需要并借鑒先進經驗，逐年調整產業技術創新聯盟的激勵方向。上海市根據產業差異將技術創新聯盟細化分類，并針對細化產業技術創新聯盟制定了專門的地方激勵制度規范，如關于中醫專科（專病）聯盟項目認定的規定[19]和專利聯盟認定的相關規定，[20]這有利于提升相關激勵制度的針對性和可操作性。由此西安市可以根據本地經濟發展和技術創新需要，每年調整產業技術創新聯盟激勵的不同側重點，根據當年的發展目標制定相應的地方激勵制度規范，使產業技術創新聯盟激勵制度與本地經濟發展目標相吻合，推動本地經濟發展和技術創新。雖然上海市每年都開展產業技術創新聯盟的申報工作，但每年認定產業技術創新聯盟的側重點都有所不同， 例如2017年度上海市產業技術創新聯盟主要支持新能源與智能網聯汽車、航空發動機與燃氣輪機、高端裝備與核心部件、先進傳感器與高端芯片等領域;[21]2018年度上海市產業技術創新聯盟主要支持智能傳感器、智能網聯汽車、增材制造等重點產業領域;[22]2019年度上海市產業技術創新聯盟則主要支持生產性服務業和服務型制造領域，[23]這樣的做法值得借鑒。因此，西安市應針對特定產業的不同特點頒行不同的技術創新聯盟激勵制度，并根據西安市的經濟、科技發展規劃和實際需要以及財政資金情況，及時調整對特定產業技術創新聯盟的激勵制度，以促進本地科技創新能力的提升。

第二，建立健全懲戒機制，針對不同程度、不同性質的違規行為采取不同的懲戒措施，促進激勵制度發揮作用。產業技術創新聯盟從設立、運行到實現目標需要經歷漫長的過程，在這個過程中，市場參與主體可能出現各種各樣的不規范行為，有的行為可能嚴重威脅聯盟目標的實現，有的可能屬于非故意的疏漏;有的可能屬于有意甚至惡意，如騙惠行為。健全的懲戒機制應該針對不同性質、不同危害程度的行為規定不同的懲罰和整改措施。例如上海市針對“未對項目經費進行轉賬管理、單獨核算的、擅自改變預算科目經費用途和項目實施內容或主體的、自籌資金不到位”等行為主要采取暫緩撥付專項資金、限期整改、通報批評，并視情況終止項目、收回資金等懲戒措施;對“不按規定提出項目調整申請”“不按規定提出評估或驗收申請且無正當理由，導致項目評估或驗收無法實施的”“未通過項目評估或驗收企業不按要求整改或拒不整改的”“不配合項目終止清算”等行為則采用終止項目、解除項目管理合同、限期收回已撥付專項資金、取消項目單位一定期限內申報專項資金項目資格等懲戒措施;對“項目實施主體以同一項目重復申報并享受其他財政專項資金”的行為，則在前述懲罰的基礎上將相關主體違規行為錄入本市社會信用體系;對“項目評審、評估、驗收過程中弄虛作假”“隨意調整變動支出、隨意修改記賬憑證、以表代賬應付財務審計和檢查”“虛假承諾自籌資金、挪用項目資金”“編報虛假預算、套取國家財政資金”“提供虛假財務會計信息、虛列支出”“違反規定轉撥、轉移項目經費”等行為則采取終止項目、解除項目合同、限期收回已撥付專項資金、取消項目單位申報專項資金項目資格、相關違法行為錄入本市社會信用體系等懲戒措施，構成違法的追究法律責任。[24]對此，西安市應參照上海市的成功經驗，針對不同性質和不同危害程度的違規行為，構建不同的懲罰機制，從而進一步增強激勵制度的實際效果，促使地方激勵制度真正發揮作用。

第三，建立并完善對相關政府機構的監督機制。在促進產業技術創新聯盟激勵制度有效發揮作用方面，應建立并完善對相關政府機構的監督機制。對政府機構的監督有以企業為主體的監督和政府間的監督兩種方式。一是以企業為主體的監督。目前，企業或其他市場主體的監督成本較高，對于一般的不規范行為，企業和市場主體往往缺乏足夠的積極性進行監督或反映問題。但企業不反映問題并不代表有些政府行為不影響企業利益，也并不代表有些政府行為不會對產業技術創新聯盟的目標實現產生影響。因而地方政府在頒行產業技術創新聯盟管理制度時應建立有效的監督機制，使企業監督有表達的渠道，這不但有利于維護企業利益，也有利于地方政府及時解決激勵制度規定與執行過程中出現的問題，從而最大限度地滿足技術發展需要，助力技術創新，促進激勵制度充分發揮作用。上海市在相關的聯盟管理制度規范中就采用了第三方機構參與評審評估驗收、明確異議表達渠道及政府回復責任、明確落實信息公開職責、不同政府機構間彼此聯動會商等機制，在產業技術創新聯盟認定與管理中對政府機構的監督形成了較好的監督機制。按照上海市產業技術創新聯盟認定與管理制度規范，專業的第三方社會評估機構參與項目評審、預算評估、項目驗收、項目審計、項目績效評價等項目認定與管理的各個重要環節，將會對政府機構形成有效的監督。二是政府間的監督。為了增加政府機構之間的相互監督和聯動協調，西安市可借鑒上海市的經驗。上海市建立了不同政府機構之間的聯動與統籌會商制度，按照上海市人民政府出臺的《本市加強財政科技投入聯動與統籌管理實施方案》[滬府發（2016）29號]，產業技術創新聯盟這類重大項目需要上海科創辦匯總擬支持項目，編制重大項目預算報告，與市財政局、市發改委、市科委在會上復審后才能批復，這就形成了不同政府機構之間的有效監督。此外，上海市張江開發區的產業技術創新聯盟項目不僅納入了一般的政府信息公開范圍，還對如何公開、由哪個政府機構具體負責、通過什么方式進行信息公開進行了專門規定。因此，西安市應在借鑒上海市成功經驗的基礎上，結合本市現有制度和具體需要，進一步建立并完善對政府機構的監督機制，從而促進產業技術創新聯盟激勵制度有效發揮作用，為西安市產業技術創新聯盟的健康發展提供充分的制度保障。

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（責任編輯：馬海龍）