黨內法規制定工作發展趨勢展望

摘? ? ? 要：經過改革開放40年的實踐和發展，黨內法規制定工作形成了有效的運行機制，具體包括黨內法規清理機制和工作制度、較為規范的黨內法規制定工作規劃和計劃長效機制、對新制定黨內法規的解釋機制以及較為完善的制定流程。黨內法規制定工作必將實現系統性和協同性的有機統一，價值性與技術性的有機統一，形式合理性和內容實用性的有機統一，以及黨內法規工作實踐與理論研究的有機結合。

關? 鍵? 詞：黨內法規制定;工作機制;規范化;制度化

中圖分類號：D262.6? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）09-0001-10

改革開放以來，黨內法規制定工作取得了豐碩成果，在工作理念、制度體制、程序技術等各層面成就顯著。黨的十八大以來，隨著全面推進依法治國進程的不斷深入，黨內法規制度建設也進入快車道，這從黨內法規制定工作本身的具體規定可窺一斑。相對于中共中央1990年印發的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），2012年5月印發的《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）使黨內法規制定工作更為科學化、規范化、制度化，尤其是黨的十八大以來的具體實踐中，更進一步形成了獨具特色的黨內法規制定流程，使其朝著科學制定、民主制定和依規制定的方向又邁出了堅實一步。這是黨內法規制定工作在汲取實踐經驗和理論研究成果基礎上的積淀和總結，已呈現出規范化特點及可人的制度趨勢。

一、改革開放以來黨內法規制定工作回顧

自黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期，黨中央就非常重視國家法制建設，而黨內法規制度建設是其中不可或缺的重要內容。黨內法規制定工作更是其關鍵環節，根據其規范化制度化進程，改革開放以來的黨內法規制定工作大致可以分為以下三個階段：

（一）第一階段：恢復黨內政治生活與主要工作領域的建章立制

1978年12月18日至22日，黨的十一屆三中全會作出了將黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來并實行改革開放的重大決策，國家政治經濟文化生活開始轉入正常軌道。其中一項重要的工作就是要恢復國家法制，這對于全黨來說，首要的是恢復正常的黨內政治生活。黨內法規制度建設的首要任務也要圍繞這一任務展開。①該階段開啟并初步完成了主要工作領域的建章立制工作，以促進黨內政治生活實現正常化。同時，為優化黨的領導和執政功能，黨內法規制度建設的內容和范圍還涉及到對經濟、科技、企業、教育和群眾工作等領域的改革、管理和領導。如中共中央辦公廳、國務院辦公廳作出了《關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》（1984年12月3日）、《關于科學技術體制改革的決定》（1985年3月13日）、《關于教育體制改革的決定》（1985年5月27日）、《關于加強黨同人民群眾聯系的決定》（1990年3月12日）等等。據上可知，該階段的建章立制工作為改革開放的順利進行提供了堅實的制度保障和正確的方針、路線、政策，為黨內法規制度建設自身的制度化和規范化奠定了基礎。但是，黨內法規制定工作尚停留在規范化的探索階段，黨內法規制定過程和制度形式還存在諸多需要進一步完善的地方。

（二）第二階段：強化黨的建設與黨內法規制定的制度化、規范化

1990年《暫行條例》（7月31日）出臺，標志著黨內法規制度建設實現制度化尤其是黨內法規制定工作的規范化。在以此為標志的第二階段里，黨中央更加重視黨的自身建設。為此，黨的十四屆四中全會通過了《關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》（1994年9月28日通過）及此后中組部出臺了加強和改進科研院所、個體和私營等非公有制經濟組織等領域黨的建設工作的指導意見，黨的十五屆六中全會通過了《關于加強和改進黨的作風建設的決定》（2001年9月26日），黨的十六屆四中全會通過了《關于加強黨的執政能力建設的決定》（2004年9月19日），黨的十七屆四中全會通過了《關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》（2009年9月18日）等。圍繞黨的建設和黨內法規制度建設的制度化和規范化，中共中央和相關部門又出臺了一系列黨內法規來加強黨的各級組織的結構與功能。在黨的地方組織制度方面出臺了《中國共產黨地方組織選舉工作條例》（中共中央1994年1月26日印發）、《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》（1996年4月5日印發）、《中國共產黨農村基層組織工作條例》（1999年2月13日印發）、《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》（2008年5月5日）等，在組織運行制度方面出臺了《中國共產黨黨內統計工作條例》（1996年1月3日印發）、《中國共產黨機關公文處理條例》（1996年5月3日印發）、《關于中國共產黨黨費收繳、使用和管理的規定》（2008年2月4日）等，在黨員及其干部管理制度方面出臺了《中國共產黨發展黨員工作細則（試行）》（1990年8月1日）、《中共中央關于實行黨和國家機關領導干部交流制度的規定》（1990年7月7日）、《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》（1995年2月9日）、《關于領導干部報告個人重大事項的規定》（1997年1月31日印發）等，在黨的紀律建設方面出臺了《中國共產黨紀律處分條例（試行）》（1997年2月27日）及其修訂（2003年12月31日）等。就《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》（1997年3月28日印發）而言，為進一步加強其制度的執行力，繼中紀委在1997年9月3日印發其實施辦法后，又相繼出臺了關于其第五條第二款的補充規定（1998年3月3日印發）、關于國有企業領導人員廉潔自律有關規定的解釋（2000年11月30日）和中紀委印發的《國有企業領導人員違反廉潔自律“七項要求”適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》（2008年6月6日），經過實踐總結又對該準則進行了修訂，分別出臺了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》（中共中央2010年1月18日）和實施辦法（中紀委2011年5月23日），等等，充分體現了黨內法規在配套制度建設方面的制度化和規范化，這不僅增強了黨內法規制度體系本身的層次性、系統性以及不同黨內法規制度之間的協同性，更注重到了黨內法規制度的執行力。①該階段黨內法規制定初步形成了較規范的工作流程，有著明晰的工作原則和工作方法。

（三）第三階段：黨內法規制定開始注重黨內法治及其與國家法治建設的協同性

自2012年5月26印發《制定條例》，尤其是黨的十八大以來，黨內法規制定工作進一步制度化、規范化。黨的十九大之后，不僅強調黨內法規制度本身的體系化，也開始突出強調黨內法規實施制度和黨內法規制度建設保障體系的制度化及其完善。在對過去黨內法規制度進行系統清理的基礎上，中共中央相繼印發了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》（2013年11月27日）、《關于加強黨內法規制度建設的意見》（2016年12月13日）和《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》（2018年2月23日），明確了黨內法規制度建設的指導思想、工作目標和不同階段的具體任務。除了進一步修訂和完善了《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2014年1月14日和2019年3月3日）、《中國共產黨紀律處分條例》（2015年10月和2018年10月）、《中國共產黨地方委員會工作條例》（2015年12月25日）等主要黨內法規，還制定和修訂了其他主要黨內法規，如在加強黨的集中統一領導方面的《中國共產黨重大事項請示報告條例》（2019年1月31日）、《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》（2017年10月27日）、《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）（2015年5月18日）》、《中國共產黨黨組工作條例》（2015年6月11日試行和2019年4月6日）、《中國共產黨政法工作條例》（2019年1月13日）等，在加強黨的自身建設方面的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（2016年10月27日）等，在黨員領導干部管理方面的《推進領導干部能上能下若干規定》（2015年7月19日）、《中國共產黨廉潔自律準則》（2015年10月18日）等，在黨的監督保障方面的《中國共產黨巡視工作條例》（2015年8月3日）、《中國共產黨黨內監督條例》（2016年10月27日）等。更為重要的是在具體領域也出臺了相應黨內法規，如在領導和保障司法工作方面出臺了具體保障法治建設和司法工作的黨內法規《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》（2016年11月30日）、《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》（2015年3月18日）、《保護司法人員依法履行法定職責規定》（2016年7月21日），等等。①綜上可知，該階段黨內法規制定工作更為規范化，在總體上更具計劃性，在具體內容上也對黨內法規制定工作提出了更高要求，即更側重于黨內法規制度體系的完善、具體實施上的可操作性以及保障性。

二、黨內法規制定工作取得的成就及其特點

根據《制定條例》的具體規定及黨的十八大以來黨內法規制定的具體實踐，黨內法規制定工作在制度機制、規劃計劃、解釋機制和制定流程等方面成效顯著，實現了進一步的科學化和規范化，主要呈現出以下四個特點：

（一）形成了有效的黨內法規清理機制及其工作程序

黨內法規清理是黨內法規制定的一個必經環節，是黨內法規制定機關按照“誰制定誰清理”原則在其職權范圍內對特定時期內黨內法規進行審核進而確定其效力的過程，一般處理方式有三種，即決定廢止、宣布失效或予以修改。《制定條例》第三十一條規定黨內法規制定機關應當適時對黨內法規進行清理，并根據清理情況及時對相關黨內法規作出相應處理。當前，“集中清理已成為黨內法規制度建設的重要機制”，[1]這對提升黨內法規制度建設質量并使之更加體現其規律性具有實質性作用。早從2012年6月中共中央出臺《關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》到2013年8月發布《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》集中清理1978年至2012年6月期間中央制定的767件黨內法規和規范性文件，[2]再到部署對新中國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內法規和規范性文件進行清理，最后于2014年底順利完成并發布《中共中央關于再廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》，這是黨的歷史上第一次系統清理黨內法規和規范性文件。2018年11月，中共中央部署開展了中央黨內法規和規范性文件的第二次集中清理工作，并于2019年4月發布《中共中央關于廢止、宣布失效和修改部分黨內法規和規范性文件的決定》。[3]除全面清理外還進行了專項清理，如2018年5月中共中央發布《中共中央關于涉黨和國家機構改革黨內法規和相關文件專項清理的決定》，目的是“有效解決部分黨內法規和文件與機構改革不適應、不協調、不銜接、不一致問題”，[4]同時要求中央紀委、中央各部門、國家機關各部委黨組（黨委）和各省、自治區、直轄市黨委抓緊對本單位涉機構改革的黨內法規和相關文件進行清理。由此可知，在開展集中清理工作的同時也逐步建立并健全了定期清理和即時清理機制，實現了黨內法規清理工作的規范化。

（二）形成了較為規范的黨內法規制定工作規劃和計劃的工作程序

黨內法規制定工作規劃和計劃，是黨內法規制定主體在其權限范圍內按照相應程序對未來一定時期內黨內法規制定工作任務和目標的設定和部署。立法規劃和計劃是國家立法的常規做法，黨內法規制定工作亦如此。《制定條例》第八條規定編制黨內法規制定工作的五年規劃和年度計劃，并提出“逐步構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度體系”的建設目標。[5]為此，2013年11月中共中央發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》（以下簡稱《一五規劃》），[6]2018年2月又發布了《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》（以下簡稱《二五規劃》）。《一五規劃》的目標是通過制定和修訂一批重要黨內法規，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架，《二五規劃》的目標是“形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。[7]兩個五年規劃，“增強了黨內法規制定工作的系統性和前瞻性”。[8]中央黨內法規制定工作五年規劃是由中央辦公廳編制，中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委編制本系統、本地區黨內法規制定工作規劃和計劃。年度計劃是五年規劃的具體落實和細化，是一個年度內黨內法規制定工作的具體安排，其制定工作也逐步實現了規范化操作。如2019年2月召開的中央全面依法治國委員會第二次會議通過了《2019年中央黨內法規制定計劃》。為了適應黨內管理的新要求，黨內法規制定主體也有所擴展，如在2016年6月中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》（以下簡稱《意見》）中提出“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權”之后，[9]黨內法規制定主體及工作規劃和計劃的編制主體相應地也會在原來基礎上增加副省級城市和省會城市黨委，只是對其特定制定權限進行了規定。

（三）初步形成了黨內法規解釋機制

黨內法規解釋是指黨內法規制定主體或授權黨組織對黨內法規的具體規定中的特定概念進行闡釋和具體規定及其依據進行說明。黨內法規解釋遵循的基本原則，即要求與黨章和黨的理論、路線、方針、政策相一致，與憲法、法律相一致，同時兼顧黨內法規的穩定性與黨的活動的情勢性原則。《制定條例》第二十九條規定了黨內法規解釋主體，即中央黨內法規解釋工作由其規定的解釋機關負責，而中央各部門和地方黨內法規則由其制定主體自行解釋。關于黨內法規解釋的類型當前主要有文本解釋和制定說明。文本解釋即對文本的具體內容進行解讀，如中共中央辦公廳曾編寫《〈中國共產黨黨內法規制定條例〉〈中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定〉釋義》（未公開）逐章逐條逐款地解釋了這兩部黨內法規的具體條文內容及中央紀委法規室和監察部法規司曾聯合出版的《〈中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例〉釋義》（中國方正出版社2003年版）等。說明是指對制定或修改的相關黨內法規的情況進行說明，《制定條例》第二十條對此進行了明確規定，其“制定說明應當包括制定黨內法規的必要性、主要內容、征求意見情況、同有關部門和單位協商情況等”。[10]如習近平總書記在黨的十八屆六中全會上所作的關于《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》的說明;在黨的十八屆七中全會上曾就《中國共產黨章程（修正案）》討論稿所作的說明。當然，《黨章》是黨內根本大法，關于修改黨章的報告是黨史上形成的傳統，而對相關重要的黨內法規進行說明則是黨內法規解釋的一種重要形式。然而，這種說明僅針對特定的黨內法規，還不是一種普遍形式，前述的文本釋義亦如此。因此，盡管當前形成了黨內法規解釋的相應機制，仍需根據實際需要進一步規范化。

（四）形成了較為完善的黨內法規制定流程

隨著黨內法規制定工作的深入和黨內法規制度體系的不斷完善，對黨內法規制定的質量要求逐漸凸現，正如學者所言，黨內法規制定將“從數量規模型立規向質量效益型立規轉變”。[11]黨內法規制定流程是提升黨內法規內在質量的重要保障。《制定條例》第三章專門規定了黨內法規的起草工作。其中規定了黨內法規制定主體關于起草工作的相應要求，黨內法規草案的六個組成部分和草案內容的基本要求，明確了黨內法規起草前調查研究的必要性和重要性，起草過程應遵循的基本原則以及黨內法規草案形成后的征求意見要求及其具體形式。最后是將在此基礎上形成的草案和制定說明報送審議機關審議。《制定條例》第四章專門規定了黨內法規的審批與發布。其中，前置審核程序是黨內法規制定工作的必經環節，該章具體規定了黨內法規前置審核的機構、具體內容和處理方式。審議批準是黨內法規制定工作的關鍵環節，因此，具體規定了不同黨內法規審議批準的權限。發布是黨內法規制定工作的最后環節，其中規定了黨內法規發布前的“核文”環節、具體發布形式和發布原則。第二十四條還規定了黨內法規的試行制度，即那些“實際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內法規，可先試行，在實踐中完善后重新發布”。黨內法規備案是黨內法規制定的事后監督程序，即由制定機關在黨內法規正式發布后的特定時間內按照一定程序報送上級機關備案審查，目的是保證黨內法規同黨章相一致，同黨的理論路線方針政策相一致，同國家憲法、法律相一致。《制定條例》第三十條規定了報送中央備案的黨內法規范圍。黨的十八屆四中全會通過的決定要求完善黨內法規制定體制機制，其中明確提出要加大黨內法規備案審查。“無備案則無統一，無審查則無救濟。如果沒有備案審查，難以避免黨內法規和規范性文件之間相互沖突、前后矛盾的情況。”[12]同時，黨內法規的備案程序也逐步完善，具體包括報送備案、備案登記、備案通報、目錄備查四個階段。據此可知，黨內法規制定工作相關流程亦日趨規范化。

三、黨內法規制定工作發展趨勢

基于上述特征分析，結合當前黨內法規制定實際及其工作理念、工作目標、工作制度和工作體制機制，筆者認為，未來黨內法規制定工作將呈以下發展趨勢：

（一）逐步實現系統性和協同性的有機統一

系統性包括三個層面：一是黨內法規制定工作目標的系統性，即黨內法規制度體系的系統性構建;二是黨內法規制定工作本身的系統性，包括制定理念、體制機制和制定流程等;三是黨內法規制定、執行和保障等系統性構建，包括制度、體制和人員等各方面。黨內法規制定工作日趨注重黨內法規制度的體系化構建，黨的十八屆四中全會通過的決定將形成完善的黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系，就對黨內法治建設和“增強黨內法規制度的系統性和有效性提出了新的要求”，同時要求“及時把比較成熟、普遍適用的經驗提煉上升為制度，加強黨內法規制度建設理論研究和宏觀設計，形成定期評估、清理、修訂機制，該填充的填充，該鏈接的鏈接，該替換的替換，使黨內各項法規制度便利管用”。[13]黨的十九大也提出要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。[14]正如《意見》所提出的黨內法規制度建設的目標：“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系、高效的黨內法規制度實施體系、有力的黨內法規制度建設保障體系，黨依據黨內法規管黨治黨的能力和水平顯著提高。”[15]同時，在黨內法規制定工作中要求堅持目標導向和問題導向，按照“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌，相協調原則，完善以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系。而這些對黨內法規制定工作提出了更高要求，更側重于增強黨內法規之間的協同性。正如《意見》所指出的，首先要做到的是“制定黨內法規制度必須牢牢抓住質量這個關鍵，方向要正確、內容要科學、程序要規范，保證每項黨內法規制度都立得住、行得通、管得了。”[16]其次，要提高黨內法規制度執行力。第三，要加強黨內法規工作機構建設并充實配強工作力量，同時要“承擔黨內法規制度規劃計劃、起草審核、備案清理、督促指導和服務黨委領導立法、法律顧問等職責”。[17]更為重要的一點是要“制定黨內法規人才發展規劃，建設黨內法規專門工作隊伍、理論研究隊伍、后備人才隊伍”，[18]這就為黨內法規工作在理念上、制度上、體制機制上和人才隊伍上建立長效機制提供了重要的系統性保障。這在客觀上就要求黨內法規制定工作在更多層面上保持協同性，這種協同性保障了黨內法規制度體系的科學構建，也保障了各部分、各位階黨內法規之間的協同性。

（二）逐步實現價值性與技術性的有機統一

價值性三個方面的內涵：一是黨內法規制定工作自身所追求的科學性及原則要求;二是所制定的黨內法規要具體體現其作為法所要求的法治性及原則要求;三是黨內法規要具體體現黨組織的政治性及原則要求。黨內法規制定工作及其所制定的黨內法規的科學性、法治性和政治性價值訴求，需要建立在相應制定機制、程序和技術等的基礎上。黨內法規制定在程序和技術上的發展源于兩個主要動力：一是現實政治發展的要求，二是學術研究的深入推進。就前者而言，法律方法“是依規治黨的技術性、操作性方法”，[19]因此，黨內法規制定還是需要“參考法的制定及其實施理論”。[20]這里以關于黨內法規制定主體確定標準的討論為例，技術性標準就是不可或缺的。有學者認為，制定主體與“立法主體”有相同之處，“黨內法規制定主體的確定標準可以參照國家法律的立法主體的確定標準”。[21]在堅持黨內法規制定原則上，有學者提出運用國家立法原理以明確黨內法規制定原則，通過改進黨內法規制定程序和技術來健全黨內法規制定體制。[22]就黨內法規制定體制而言，有學者提出借鑒國家立法體制，從有權制定黨內法規主體和不同名稱黨內法規的歸屬權兩個維度明確黨內法規制定主體及其權限范圍，進而完善黨內法規制定體制。[23]就完善黨內法規制定體制機制而言，有學者提出三方面建議，具體包括健全黨內法規草案采納意見反饋制度、健全黨內法規制定工作的統籌協調機制和嚴格審議通過機制。[24]就法治性屬性及其原則性要求而言，有學者認為“必須堅持運用法治思維立規建規”，[25]并認為應強化黨內法規立法、黨內法規內容及其適用和在黨內法規執行方面的規范性。如前所述，黨內法規制度建設的系統化和規范化要求每一項黨內法規的內容和形式、不同黨內法規之間的邏輯及其銜接都要協調一致。可見，黨內法規制定工作是實現其價值性和技術性相統一的過程，各方面越是得到優化，這種統一性體現得就越充分。

（三）逐步實現形式合理性和內容實用性的有機統一

黨內法規是用來管黨治黨從嚴治黨的，因此，制定出來的黨內法規既要“好看”又要“好用”。由于國內國際形勢和黨內外各方面條件的變化，黨的領導和執政面臨新的考驗，為“把黨內存在的突出矛盾和問題解決好”，“很重要的一條就是要完善規范、健全制度，扎緊制度的籠子，既使已經發生的突出矛盾和問題得到更加深入有效的解決，又有效防范新的矛盾和問題滋生蔓延、有效防范已經解決的矛盾和問題反彈復發”。[26]黨內法規的生命在于執行，執行力的強弱不僅取決于執行主體及其監督保障，更為重要的是黨內法規自身質量是否過硬，是否具有可操作性，是否適應現實需要。要做到這一點就需要黨內法規制定的流程必須科學合理，而且每一個環節都應不折不扣地運行，這是保障黨內法規能夠切實可行的重要前提。就當前而言，黨內法規起草前都會有深入調研這一程序設置并在此基礎上組織力量集中草擬初稿，然后廣泛征求意見，反復修改和反復征求意見，提交相關部門審議、發布。這既體現了黨內法規制定的科學性要求，也體現了民主性要求。如黨的十九大對黨章的修訂過程就較為典型。首先是調研階段，即中共中央在2017年1月就黨的十九大議題征求意見過程中各地區各部門普遍建議對黨章作適當修改，[27]這為修改黨章的可行性提供了依據。第二階段是征求意見，即中央于2017年6月發出通知就黨章修改工作向各地區各部門征求意見，各地區各部門通過提交書面報告向中央提出了修改的意見和建議，還有“黨內老同志、普通黨員給黨中央有關部門寫信，提出修改黨章的建議”。[28]第三階段是草擬草案，即中央政治局在綜合各方面意見的基礎上由會議研究并作出對黨章進行適當修改的決定，成立起草小組并形成黨章修正案。第四階段是進一步征求意見并進行修改，即在2017年8月5日將黨章修正案下發黨內一定范圍征求意見，起草組根據各地區各部門意見進行認真修改。第五階段是中央全會審議草案，即在集中全黨智慧的基礎上，經過黨的十八屆七中全會審議通過并準備提交黨的十九大審議。第六階段是全國代表大會審議并表決通過黨章修正案，即在2017年10月24日上午黨的十九大表決通過關于《中國共產黨章程（修正案）》的決議。[29]第七階段是發布，即在2017年10月24日的新華網和2017年10月25日的《人民日報》公開發布關于《中國共產黨章程（修正案）》的決議，[30]并隨后公布正式文本。如同黨章一樣，當前黨內法規的制定基本根據相應位階都有其基本流程。其中，廣泛的征求意見和深入的調查研究，既保證了黨內法規制定的質量，又使其切合實際而更具可操作性。因此，黨內法規制定工作中追求形式上的合理性與內容上的適用性的有機統一是其發展的基本趨勢。

（四）逐步實現工作實踐與理論研究的有機結合

上述工作實踐的成就和發展趨勢有目共睹，但還有一個環節不可或缺，即關于黨內法規的理論研究，當前已經初步形成了黨內法規工作具體實踐和理論研究的良性互動，如黨內法規制定體制機制的優化過程就是一個較為典型的例子。在2014年10月23日召開的黨的十八屆四中全會第二次全體會議上，習近平總書記就曾強調“要完善黨內法規制定體制機制”。[31]黨內法規制定體制是指黨內法規制定主體的構成及其運行機制和內在關系，涉及有關黨內法規制定的決策、規劃、起草、審批、發布、備案、清理、評估以及解釋、適用、修改、廢止等各環節。學界在黨內法規制定體制機制方面也形成了一批重要研究成果，如章志遠提出了新時代理想類型的黨員參與黨內法規制定模式及其基本原則。[32]蘇紹龍對黨內法規的制定和制定主體進行了規范性界定，[33]他在分析黨內法規制定主體與解釋主體之間的關系、黨政機關聯合發布等問題的基礎上進一步討論了黨內法規制定主體在規范層面和實踐層面的相關問題，并提出了進一步規范黨內法規制定主體相關制度的建議。張曉燕則稱之為“黨內法規制定制度體系”，[34]并將其視為黨內法規制度體系的首要環節。李國梁梳理了黨內法規制定體制的建立和發展過程指出，仍存在備案審查制度不完善、實施評估制度不規范等不足。[35]在黨內法規制定主體具體職責及其制定依據方面，張曉燕提出了規范黨內法規制定主體制度的要求和解決黨內法規制定主體的制定依據問題的五種基本思路，[36]張小帥則提出在制定依據方面應針對不同制定主體采取不同思路的原則。同時，“中共中央賦權七個省會城市和副省級城市黨委在基層黨建、作風建設等方面制定黨內法規，是黨內法規制定主體擴容的重要政策試點和黨的建設制度改革的重要探索。”[37]事實上，這意味著地方黨委的黨內法規制定主體在范圍上有一定擴展。[38]當然，有研究者已注意到了這種擴展可能帶來的問題。[39]正是理論研究的不斷深入，助推了黨內法規制定工作的實踐在各環節的日趨規范。目前就整體而言，理論研究還滯后于黨內法規制定工作實踐，在今后，黨內法規制定的工作實踐與理論研究必將進一步深度融合且彼此相互促進。

重視包括黨內法規制定在內的制度建設一直是黨的優良傳統。從黨內法規制度建設的歷史進程來看，當前黨內法規制定工作已經形成了有效的黨內法規清理機制和工作制度、較為規范的黨內法規制定工作規劃和計劃長效機制，形成了對新制定的黨內法規進行解釋的機制和較為完善的黨內法規制定流程。正是在制度化規范化進程中，黨內法規制定工作已經逐步走向并將繼續實現系統性和協同性的有機統一、價值性與技術性的有機統一、形式合理性和內容實用性的有機統一以及工作實踐與理論研究的有機結合。可以預期，黨內法規制度建設的理論與實踐將邁上新的臺階，為全面從嚴治黨，實現黨的科學執政、民主執政和依法執政，為進一步“推進黨的領導制度化、法治化”[40]提供更為堅實的制度保障。

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（責任編輯：王秀艷）