環(huán)保社會組織參與生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)實路徑

劉鵬

摘? ? ? 要：生態(tài)文明建設(shè)的重點是加強生態(tài)環(huán)境保護，而加強生態(tài)環(huán)境保護需要全社會的共同參與。為保證“多元參與及其有效性”，應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)保社會組織連接公眾與政府、社會之間的橋梁紐帶作用。目前，環(huán)保社會組織參與生態(tài)環(huán)境保護的格局尚未形成，因此，政府應(yīng)加大對環(huán)保社會組織的扶持力度，加快推動環(huán)保社會組織的發(fā)展和成長;環(huán)保社會組織應(yīng)克服自身存在的能力不足和資質(zhì)短板，盡力承接政府更多的職能。在政府主導下，營造全社會共同參與的氛圍，這樣，才能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護主體的“多元化”，形成生態(tài)環(huán)境保護的大格局。

關(guān)? 鍵? 詞：生態(tài)環(huán)境保護;環(huán)保社會組織;參與機制

中圖分類號：D632.9? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）09-0091-06

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)已成為“五位一體”發(fā)展總體布局中具有重要戰(zhàn)略地位的一部分，是可持續(xù)發(fā)展的有力支撐。生態(tài)文明建設(shè)的重點是加強生態(tài)環(huán)境保護，其能夠改善和優(yōu)化人與自然的關(guān)系，不斷提高人們的生活質(zhì)量，增強經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力。生態(tài)環(huán)境保護彰顯了一個社會的文明進步狀態(tài)和每一個社會個體的文明素質(zhì)。[1]我國要解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的深層次矛盾和問題就必須“構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的制度體系”，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，并對改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制作出了具體部署。2017年3月，民政部網(wǎng)站公布了環(huán)境保護部、民政部共同出臺的《關(guān)于加強對環(huán)保社會組織引導發(fā)展和規(guī)范管理的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出，以環(huán)保社會團體、環(huán)保基金會和環(huán)保社會服務(wù)機構(gòu)為主體組成的環(huán)保社會組織是我國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要力量。同時要求各級環(huán)保部門、民政部門要高度重視環(huán)保社會組織工作，并且明確了指導思想、基本原則和總體目標，提出到2020年，在全國范圍內(nèi)建立健全環(huán)保社會組織有序參與環(huán)保事務(wù)的管理體制，基本建立政社分開、權(quán)責明確、依法自治的社會組織制度，基本形成與綠色發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的定位準確、功能完善、充滿活力、有序發(fā)展、誠信自律的環(huán)保社會組織發(fā)展格局。目前，在生態(tài)環(huán)境保護中，環(huán)保社會組織所具有的宣傳教育、組織動員、專業(yè)執(zhí)行等方面的功能越來越受到政府和社會的廣泛認可，在增強公眾參與意識、提供環(huán)保法律援助、監(jiān)督環(huán)保違法行為、參與環(huán)保法制建設(shè)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，將環(huán)保社會組織作為環(huán)境保護主體之一納入生態(tài)環(huán)境保護之中，并構(gòu)建一套行之有效的參與機制，既有助于促進環(huán)保社會組織的全面發(fā)展，也有助于加快生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革。

一、環(huán)保社會組織參與生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)實必要性

（一）生態(tài)環(huán)境保護需要環(huán)保社會組織的參與

我國歷來重視生態(tài)環(huán)境保護，對加強生態(tài)環(huán)境保護進行了一系列的頂層設(shè)計，將監(jiān)督、執(zhí)法、聯(lián)動治理、信息公開、社會參與等納入其中。2014年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》），確立了“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”，明確規(guī)定了公民和社會組織的參與權(quán)以及環(huán)保社會組織參與生態(tài)環(huán)境保護的途徑和方式，專章規(guī)定信息公開和公眾參與，鼓勵環(huán)保社會組織對生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)督。1978年5月，中國環(huán)境科學學會成立，這是我國最早的環(huán)保社會組織。自20世紀90年代起，環(huán)保社會組織開始大規(guī)模興起。1995年，“自然之友”組織發(fā)起了保護滇金絲猴和藏羚羊行動，引發(fā)了環(huán)保社會組織的第一次發(fā)展高潮，很多環(huán)保社會組織開展了大量的保護和宣傳活動。[2]環(huán)保社會組織具有社會組織的一般特征，即公益性、民間性、組織性、自治性、志愿性等，但環(huán)保社會組織的獨特之處是以保護環(huán)境為宗旨，因此，環(huán)保社會組織作為生態(tài)環(huán)境保護的主體之一，其很重要的作用就是對生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督。經(jīng)過40多年的發(fā)展，環(huán)保社會組織已經(jīng)逐漸成熟并擴展到各省、市，在規(guī)模和數(shù)量上日益擴大和增加，其所倡導的公平發(fā)展理念和環(huán)境正義對經(jīng)濟社會的影響逐漸增強。[3]事實證明，政府在短期的應(yīng)急性環(huán)境管理中具有極強的力度和成效，但傳統(tǒng)的環(huán)境管理方式存在不可持續(xù)的硬缺陷。[4]因此，政府在制定環(huán)保決策過程中，環(huán)保社會組織的有效參與無疑是保證政府決策科學合理的重要前提條件;在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中，如果政府部門對企業(yè)行為和生產(chǎn)的產(chǎn)品是否符合環(huán)保標準監(jiān)管不到位，環(huán)保社會組織的監(jiān)督則能夠彌補政府部門監(jiān)管的不足，并為政府部門減輕監(jiān)管壓力。

（二）公眾參與生態(tài)環(huán)境保護需要環(huán)保社會組織作為平臺

生態(tài)環(huán)境保護是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，事關(guān)公眾的整體利益，需要全社會的共同努力。黨的十九大報告提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”為各領(lǐng)域治理理念的轉(zhuǎn)變和治理體制改革指明了方向。生態(tài)環(huán)境保護就是要增強公眾的環(huán)保意識，就是在自然社會中作出“最好的行為”。但在現(xiàn)實中，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的路徑并不多，政府有限的環(huán)保投訴窗口無法滿足公眾反映環(huán)境問題的需求。這就需要在政府的主導下，以環(huán)保社會組織為平臺，將公眾的個體訴求通過環(huán)保社會組織集中反饋給相關(guān)政府部門，并利用不同的媒體渠道引起全社會的廣泛關(guān)注，使得公眾利益能夠得到及時、有效的保護。以此充分體現(xiàn)公眾的主體地位，最大限度保障公眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益，從而激發(fā)公眾參與的主動性和創(chuàng)造性。

（三）環(huán)保民事公益訴訟需要專業(yè)環(huán)保社會組織的有效介入

（二）明確環(huán)保社會組織參與生態(tài)環(huán)境保護的身份定位

生態(tài)環(huán)境保護是政府的重要職能，但這并不等于生態(tài)環(huán)境保護全部要由政府來包攬，完全由財政投入和政府購買服務(wù)，而是可以利用市場機制，以合理的成本實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的最大效益。環(huán)保社會組織自身定位不明確限制了其作用的發(fā)揮，為此，應(yīng)明確其以下身份：一是環(huán)保倡導者。環(huán)保社會組織作為公益性團體，應(yīng)利用自身與公眾之間的信任感和親和力積極開展環(huán)保宣傳工作，走進社區(qū)，深入校園，宣傳生態(tài)保護理念、環(huán)保購物行為、綠色生活方式等，將生態(tài)環(huán)境保護理念落實到基層。二是服務(wù)提供者。環(huán)保社會組織應(yīng)明確自身職責，積極開展大氣污染防護、垃圾分類、動植物救助等生態(tài)環(huán)境保護工作，強化服務(wù)意識，細化服務(wù)內(nèi)容，量化服務(wù)效果，為環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供預防措施和保護機制。三是行為監(jiān)督者。在現(xiàn)實中，由于違法排污行為具有常發(fā)性、隨機性和難以監(jiān)督性，政府不可能擁有足夠的執(zhí)法資源監(jiān)督到每一個污染源，而環(huán)保社會組織是監(jiān)督違法排污行為最經(jīng)濟、最有效的力量。環(huán)保社會組織應(yīng)利用自身優(yōu)勢，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督者的作用，積極開展生態(tài)環(huán)境保護社會調(diào)查，對污染企業(yè)進行排查，有一定資質(zhì)的環(huán)保社會組織可以提供生態(tài)環(huán)境檢測報告，監(jiān)督企業(yè)綠色生產(chǎn)、政府環(huán)保工作以及其他單位或個人的環(huán)保行為，為生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng)造良好的發(fā)展空間。四是生態(tài)捍衛(wèi)者。環(huán)保社會組織作為生態(tài)環(huán)境保護的主體之一，雖然在參與技能方面有了不同程度的提高，但還需要搭建參與環(huán)境決策的平臺，以確保環(huán)保社會組織參與環(huán)境決策的廣泛性與公平性。同時，環(huán)保社會組織還應(yīng)在環(huán)境測評、環(huán)境監(jiān)督等方面加強與政府和企業(yè)的深度合作，并主動參與政府的環(huán)境決策和環(huán)境標準制定，增強生態(tài)環(huán)境保護的技能，提升生態(tài)環(huán)境保護的能力。

（三）營造環(huán)保社會組織參與生態(tài)環(huán)境保護的良好氛圍

在全社會樹立生態(tài)環(huán)境保護意識，培育生態(tài)環(huán)境保護理念，是生態(tài)環(huán)境保護取得成效的前提。生態(tài)環(huán)境保護意識強調(diào)的是人與自然和諧相處，追求的是人與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，是處理人與自然、社會相互關(guān)系的自覺行為。生態(tài)環(huán)境保護的理念是“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”，是人對待自然環(huán)境的一種進步理念。[8]為此，應(yīng)該做好以下工作：一是鼓勵公眾和環(huán)保社會組織對生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)督，嚴格落實有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)，對公眾和環(huán)保社會組織的監(jiān)督權(quán)有明確規(guī)定的，要廣泛宣傳并鼓勵其參與。在重大項目決策前，應(yīng)按照法律法規(guī)要求做好環(huán)保測評工作，充分發(fā)揮公眾和環(huán)保社會組織的監(jiān)督作用。二是大力倡導和實施全民環(huán)保教育活動。結(jié)合中國傳統(tǒng)文化“天人合一”等生態(tài)理念，構(gòu)建人與自然和諧共生的生態(tài)文化，環(huán)保社會組織對社會的貢獻不僅是提供服務(wù)，更重要的是幫助公眾增強“生態(tài)環(huán)保意識”，提升公眾自我管理的能力，宣傳文明、節(jié)約、綠色、低碳的消費方式和生活方式，將生態(tài)環(huán)境保護意識深植于公眾的思想和行動之中。通過各種媒介宣傳將生態(tài)環(huán)境保護理念滲透到生產(chǎn)和生活的各個方面，以社區(qū)和環(huán)保社會組織為依托開展各種宣傳教育活動，以增強公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，形成人人主動參與的良好氛圍，讓公眾對環(huán)境的愛護、管理和監(jiān)督成為一種習慣，使“簡約適度、綠色低碳”的生活方式落到實處。三是提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品來滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。運用節(jié)能、節(jié)水等產(chǎn)品推動形成全社會節(jié)約資源和保護環(huán)境的大格局，讓生產(chǎn)和生活的資源循環(huán)利用實現(xiàn)有效鏈接。

（四）完善環(huán)保社會組織參與生態(tài)環(huán)境保護的制度體系

環(huán)保社會組織參與生態(tài)環(huán)境保護需要一系列相關(guān)的制度作保障，為此，應(yīng)建立健全各項規(guī)章制度，堅持科學管理和嚴格管理，堅決杜絕各類非法環(huán)保社會組織從事違法活動，從完善法律法規(guī)和社會組織管理體制入手，確保環(huán)保社會組織參與生態(tài)環(huán)境保護具有合理性和合法性，提高環(huán)保社會組織參與的效率和水平。用制度保障環(huán)保社會組織參與生態(tài)環(huán)保，就是要把各類環(huán)保社會組織納入到生態(tài)環(huán)保治理體系之中，建立體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護要求的目標體系、獎懲機制。[9]一是明確法定權(quán)利。環(huán)保社會組織參與生態(tài)環(huán)境保護的目標就是要形成“共建共治共享”的社會治理格局，因此，應(yīng)制定專門的法律法規(guī)，明確環(huán)保社會組織的環(huán)境權(quán)利，并對訴訟權(quán)作專門的規(guī)定。二是建立獎懲機制。定期對環(huán)保社會組織的人員管理、機構(gòu)信譽、服務(wù)效果等進行評估，使運行效果良好、具有社會公信力的環(huán)保社會組織獲得良好發(fā)展，淘汰信用較差、違法亂紀的環(huán)保社會組織，以此引導環(huán)保社會組織樹立正確的發(fā)展觀念和價值取向。

（五）構(gòu)建政府部門與環(huán)保社會組織合作機制

生態(tài)環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，因此，應(yīng)按照系統(tǒng)工程的思路構(gòu)建政府、企業(yè)、社會共同參與的生態(tài)環(huán)境保護大格局，強化環(huán)保社會組織參與意識，健全環(huán)保社會組織參與機制。一是要保證“政社分開”，強調(diào)環(huán)保社會組織的自治性和公益性，科學制定環(huán)保社會組織的準入和監(jiān)管制度;二是轉(zhuǎn)移政府部門的部分環(huán)保職能，突出環(huán)保部門統(tǒng)籌與推動環(huán)保社會組織參與環(huán)境保護的職能，將環(huán)境監(jiān)督和測評職能逐步轉(zhuǎn)移給環(huán)保社會組織;三是拓寬環(huán)保社會組織參與環(huán)境維權(quán)訴訟渠道，使環(huán)保社會組織的監(jiān)督作用得以充分發(fā)揮，并在維權(quán)訴訟補償中得到相應(yīng)的激勵;四是加強專業(yè)培訓，政府部門應(yīng)組織開展相關(guān)的環(huán)保知識培訓，依托科研院所幫助環(huán)保社會組織提升環(huán)保技術(shù)和水平;五是在資金上保障環(huán)保社會組織的正常運行，通過政府購買服務(wù)的方式鼓勵和支持環(huán)保社會組織參與生態(tài)環(huán)境保護，并將環(huán)保宣傳教育活動委托給環(huán)保社會組織開展;六是拓寬環(huán)保社會組織參與渠道，通過環(huán)保決策聽證會、重大決策集體討論、政府信息公開等方式使環(huán)保社會組織參與到生態(tài)環(huán)境保護決策與行動中來，如在政府部門制定環(huán)境公共決策過程中，讓環(huán)保社會組織在事前、事中和事后全面介入，從而確保環(huán)境公共決策的公正、透明、合理、合法。

【參考文獻】

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[3]王芳.環(huán)境與社會：跨學科視閾下的當代中國環(huán)境問題[M].上海：華東理工大學出版社，2013.

[4][5]王志芳.中國環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑——以國際經(jīng)驗為中心[M].北京：時事出版社，2017.

[8]孫慧明.生態(tài)文明：中國特色社會主義發(fā)展的必然選擇[J].社科縱橫，2008，（12）.

[9]李軍.走向生態(tài)文明新時代的科學指南：學習習近平同志生態(tài)文明建設(shè)重要論述[J].教學與研究，2015，（10）.

（責任編輯：高? 靜）