國家監察權結構配置現狀及其優化問題探析

胡一凡

摘? ? ? 要：我國監察體制改革確立了國家監察委員會的監察權由監督、調查、處置三項權力構成。聚焦于構成國家監察權的監督權、調查權、處置權，以《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監察法》為主要法律依據，梳理國家監察權結構配置內容與各項權力之間的關系，發現三項權力之間存在內容上的相互配合關系以及過程上的相互銜接關系，這樣的權力配置有助于促進國家監督力量整合與重構，強化廉政建設與腐敗治理能力，推進依法治國與實現國家治理能力現代化。同時，國家監察權仍存在監督權的配置不合理、調查權行使當中對監察對象的權利保護不足、處置權對行政機關的處置和追責缺失等問題。因此，未來需要通過強化預防性監督權的權力配置、健全調查權的相關權利保護機制、完善對行政機關的處置和追責機制等來優化國家監察權的結構配置，更好地推進反腐敗治理。

關? 鍵? 詞：國家監察委員會;結構配置;監督權;調查權;處置權

中圖分類號：D922.1? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）09-0113-08

一、問題的提出

2018年3月，第十三屆全國人大一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《2018年憲法修正案》和《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《國家監察法》），這成為我國監察體制改革的重要里程碑。《2018年憲法修正案》確立了監察委員會作為國家監察機關的地位，賦予其獨立的監察權。《國家監察法》則進一步規定了監察委員會具有監督、調查、處置三個方面的權力，監察委員會對所有行使公權力的公職人員開展監察工作。這次監察體制改革是從頂層設計上的重大變革，意味著國家公權力將受到更加獨立和全面的監督。

在國家監察權的研究領域，我國學術界的相關研究成果非常豐富，這些研究成果不僅拓展并完善了我國國家監察體制改革的理論體系，對于進一步深化改革實踐也頗有助益。如莫紀宏認為，監察權與人大的權力相輔相成;監察權的效力遠大于行政權的范圍;監察權對檢察權是一種輔助性的權力;監察權的科學運行有助于促進審判更加公平。[1]陳堯從國家政體模式的角度來研究國家監察權，認為我國國家監察權的設置，實現了從原有的立法、行政、司法“三位一體”政體模式向立法、行政、司法、監察“四位一體”政體模式的轉變，成為中國政治制度在新的歷史時期的改革與創新。[2]這些成果主要通過探討國家監察權與其他類型權力間的關系來對國家監察體制改革的相關問題進行研究。

當前，我國的國家監察體制改革不僅成立了新的監察委員會，還通過立法明確賦予監察委員會監督、調查、處置三項權力，實質上是對監察權獨立性的強化。因此，筆者從內部視角出發，以《2018年憲法修正案》《國家監察法》以及相關的法律規范為依據，聚焦于構成監察委員會監察權的三項權力——監督權、調查權、處置權，分析監察權結構配置的內容與關系、性質與功能，并進一步對監察權結構配置存在的問題及其優化路徑進行探討。

二、國家監察權結構配置的內容及關系

（一）國家監察權結構配置的內容

⒈監督權。監察委員會監督權的行使主體既包括監察委員會，也包括派駐或派出的監察機構和監察專員。監察委員會監督權行使的事項范圍是公職人員的“依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查”。

從目前法律的規定來看，監督權的監督對象包括兩類：第一，對公職人員的監督。一是由監察委員會依法對公職人員履職、用權、從政從業和道德操守等情況進行監督;二是由派駐或派出的監察機構和監察專員依法對公職人員進行監督。第二，對監察工作和監察人員的監督。一是監察機關通過設立有關工作部門來加強對調查、處置工作全過程的監督;二是通過設立內部專門監督機構等方式來加強對監察人員履行職責和遵守法律等情況的監督。

從監督方式來看，監督權主要包括教育和檢查兩類。其中，教育主要是對公職人員開展廉政教育，促使其形成依法規范履職、廉潔從政的思想價值觀念，防微杜漸、從根本上減少腐敗。檢查的內容主要是公職人員在履職、用權、從政從業和道德操守等行為方面的情況，是一種日常的監督。教育和檢查分別從思想和行為兩個方面對公職人員進行監督，二者相互補充、相輔相成，有助于對公職人員的思想和行為形成更為全面的規范。

⒉調查權。根據《國家監察法》，調查權的權力行使對象是公職人員。調查權行使的事項范圍是公職人員“涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪”情況。由此可見，監察委員會的調查權包括了對一般性的職務違法問題的調查，也包括了對職務犯罪行為的調查。不同于過去的行政監察體制下的調查權，調查權由監察委員會獨立行使，是一種外部的調查權力，能夠更好地保證調查過程及結果的公正客觀。

監察委員會的調查方式可分為一般性調查和特殊性調查。一般性調查是對違規違法問題依法收集信息、查證核實問題是否存在。特殊性調查則是指對涉嫌犯罪的問題采取刑事調查，具有強制性。監察委員會行使調查權可以采取的監察措施包括訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、留置等，《國家監察法》也對這些措施在具體實施中的相關事項進行了規定。

⒊處置權。根據《國家監察法》的規定，監察委員會“對違法的公職人員依法作出政務處分決定;對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責;對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴;向監察對象所在單位提出監察建議”。處置權行使的對象是公職人員，處置權行使的事項范圍是公職人員“違法”以及“涉嫌職務犯罪”、領導人員“履行職責不力、失職失責”等情況。

《國家監察法》第四十五條具體規定了不同程度違法情形下采取的處置方式。監察委員會的處置權既包括對違法公職人員的警告、記過、記大過、降級、免職、開除等政務處分，也包括對領導人員直接問責和對相關機關的問責建議。監察建議具有法律效力，相關單位無正當理由則必須依據監察機關提出的建議履行相應義務，否則需要承擔法律責任。[3]另外，處置權還包括移送檢察機關進一步審查、提起公訴并追究刑事責任的情形。但需要注意的是，監察委員會在行使處置權時并不能直接判定監察對象是否構成犯罪，而是將涉嫌違法犯罪的案件移送檢察機關，檢察機關認定后提起公訴、由法院判定其是否構成犯罪。[4]

（二）監督、調查、處置三項權力之間的關系

⒈內容上的相互配合關系。從內容的角度來看，通過對過去不同權力的重構和整合，新產生的監督權、調查權、處置權共同構成了國家監察權的內容，這三項權力間也形成了一種相互補充和配合的關系。正如張云霄所概括的，監督權是國家監察權的基本權能，調查權是國家監察權的核心權能，處置權是國家監察權的保障權能。[5]首先，監督權是監察和反腐敗過程中最為基礎的一項權力。監察委員會通過行使監督權，能夠使監察對象在日常工作和權力運用的過程中樹立正確的思想和行為規范。其次，調查權是整個監察和反腐敗過程中取得案件突破的核心權力。監察委員會通過行使調查權，能夠幫助查明案件事實真相、獲得有用的線索和證據。最后，處置權具有保障性權力的地位。監察委員會的處置權是監察和反腐敗過程中對監察對象進行懲處和追責的有力保證。因此，國家監察委員會的監督、調查、處置三項權力共同構成了監察權的內容體系，三者在內容上是一種互補和配合的關系。相對于過去的行政監察權而言，國家監察權的權力關系結構更具有獨立性，同時這種權力結構特點也進一步體現了監察權配置的科學性和體系性。

⒉過程上的相互銜接關系。從過程的角度來看，監督權、調查權、處置權三項權力之間是相互銜接的關系。首先，監督權主要是“事前性”的權力。監督權相對于調查權和處置權具有更強的預防性，教育作為一種重要的監督手段，能夠對公職人員的思想和價值觀形成重要的影響，使其形成“不想腐”“不敢腐”的思想觀念，進一步減少和遏制腐敗行為的發生。其次，調查權主要是一種 “事中性”的權力。調查權的具體行使措施與刑事訴訟中的偵查相類似，通過多種調查措施相結合，能夠了解到正在或已經發生的案件過程與細節，為案件的具體處置提供依據。最后，處置權主要是“事后性”的權力。處置權主要運用于案件處理階段，是監察委員會基于前兩項權力的行使而依法對涉及腐敗的違法和犯罪行為進行最終處置和問責的權力。

監督權、調查權、處置權三項權力之間形成了內容上的互補配合以及過程上的前后銜接，這種監察權的權力配置結構與黨的紀律檢查委員會的監督、執紀、問責三項職責之間具有一定的統一性，對于我國反腐工作的開展和深化具有重要意義。但與此同時，也要看到這種權力關系結構的局限性——監督權、調查權、處置權盡管存在互補和配合的關系，但這種權力配置實際上形成了“監察權運行的封閉空間”，違背了權力制約的原則。[6]監督、調查、處置之間如果不能實現有效的制約，則可能造成監察機關自身的權力濫用、不作為甚至腐敗現象，對我國監察工作的推進和反腐目標的實現形成阻礙。

三、國家監察權結構配置的性質與功能

（一）國家監察權結構配置的性質

⒈監督權的性質。監察委員會的監督權具有基礎性權力、獨立性權力和外部監督性權力的特點。監督權主要是對公職人員履職和用權情況的監督，與黨內監督存在一定的交叉性。魏昌東認為，監督權在公權屬性上屬于一種積極性的、與權力伴生的“一種天然性防御權力”，而調查權和處置權屬于消極性的、“因權力濫用而派生的權力”，監督權是優先于調查權和處置權的一種權力。[7]吳建雄也肯定了監督權作為國家監察的“基礎性權能”的地位。[8]由此可見，監督權在三種權力之中的重要性。由于我國行使國家公權力的人員中很大一部分是黨員，在監察委員會和黨的紀律檢查委員會合署辦公的情況下，監督權的配置也不可避免的與黨內監督產生關聯。江國華認為，監察機關的監督權與黨內監督權一體兩面、存在高度的內在一致性。[9]但二者仍有著不同的特點：首先，黨內監督權的監督是一種內部監督，監督主體更為多元，監督權的運行向度既包括自上而下、自下而上的監督，也包括同一層級之間的相互監督。而監察機關的監督權是作為獨立機構的監察委員會的外部監督。其次，監察機關的監督權與黨內監督權的監督對象在范圍上存在一定的交叉重疊，監察機關的監督強調范圍上的全面覆蓋，黨內監督側重于對黨的領導機關和領導干部進行監督。最后，監察機關對公職人員的監督主要強調的是其履職和用權情況的監督，結合了對其道德品行的監督，而黨內監督的重點在于監督黨員干部遵紀守法的情況以及黨員的思想政治意識等。

⒉調查權的性質。調查權是三項權力中最為核心的權力。《國家監察法》的頒布和《刑事訴訟法》的修正，讓針對職務犯罪的偵查權從檢察機關中分離出來整合至監察機關中，并以調查權的形式體現出來。張建偉認為，監察機關針對刑事案件的調查與刑事訴訟中采用的偵查實質上是同一種行為。[10]戴濤則認為，檢察機關對職務犯罪的偵查權轉移到監察委員會，相關法律規范被暫時調整或暫停適用，使得監察機關擁有了實質上的偵查權。[11]盡管調查權與公安、檢察機關的案件偵查權在內容和形式上具有相似性，但其在權力配置上具有不同的目標導向。偵查權配置的主要目的在于懲罰犯罪分子、保障公民權利、維護國家安全，而調查權在權力配置上的根本目的在于治理腐敗。因此，這兩種權力在本質上是不能完全等同的。

在監察委員會與黨的紀律檢查委員會實行合署辦公的背景下，監察機關調查權與黨的案件檢查權也存在密切的相關性。徐漢明認為，在黨員或黨組織違反黨紀的相關案件調查中，這兩種權力或者說職能實質上是有機整合的。[12]但監察機關的調查權針對的主要是國家公職人員的職務違法和犯罪行為，黨的案件檢查權則是針對違犯黨紀的行為開展調查。與黨的案件檢查權相比，監察機關的調查權覆蓋的調查對象范圍更廣，并且能夠在辦案過程中通過多種方式手段獲得與案件相關的線索、幫助查明事實真相，特別是留置措施更具有一定的強制性。監察機關的調查權與黨的案件檢查權在實際的權力運行當中互為補充、相互配合，將更有助于貪腐案件的查明和處理。

⒊處置權的性質。處置權是直接關系到案件結果與質量的一項重要權力。這次國家監察體制改革中增設了處置權，是對過去行政監察體制下“行政處分權”的升級。[13]監察委員會處置權的設置，主要是為了對公職人員“違法”及“涉嫌職務犯罪”、領導人員“履行職責不力、失職失責”等情況進行公平、合法的處理。處置權的設置有助于保證辦案質量、維護執法的公正性。[14]

監察機關的處置權與公務員的處分權具有一定相似性，兩項權力的行使對象都是“人”，但前者顯然比后者覆蓋的對象范圍更廣。在涉及的事項上，公務員處分權強調處分公務員違法違紀需要承擔紀律責任的行為，監察機關處置權則重點在于處置國家公職人員的職務違法和職務犯罪行為。此外，監察機關的處置權在具體措施上也更為多樣化，能夠使處置方式與職務違法和犯罪行為及其情節嚴重程度相適應，體現了懲戒與教育相結合、寬嚴相濟的特點。

監察機關處置權與黨的紀律處分權也存在一定的相似性。但監察機關處置權行使的對象主要是國家公職人員，是“人”而非“機關”。黨的紀律處分權既包括對黨員的紀律處分，也包括對黨組織的紀律處分。從涉及的事項來看，監察機關的處置權具有更強的針對性，主要是對職務違法和犯罪行為進行處置。而黨的紀律處分權則更為寬泛，凡是違反黨和國家的法律法規及政策、危害黨和國家以及人民利益的情形都將受到黨的紀律處分。

（二）國家監察權結構配置的功能

⒈促進國家監督力量的整合與重構。監察委員會的監察權力是對過去行政監察機關的行政監察權、檢察機關的職務犯罪偵查權等不同權力的整合。監察權力所包含的監督權、調查權、處置權三項權力承繼了行政監察機關、檢察機關等不同機關的監督力量，是國家監督力量重構的一個過程。國家監察權力的整合與重構，不僅有利于權力監督資源的重新分配和調整，完善國家監督權力體系，也為國家監察權力的運行設置了新的框架，為權力運行過程提供新的指導。

⒉強化廉政建設與腐敗治理能力。國家監察委員會的成立及其權力配置有助于凝聚監察力量，從思想和行為上對公職人員進行規范，從而進一步強化國家開展廉政建設與腐敗治理的能力。從內部角度來看，監督權、調查權、處置權能夠將事前、事中和事后的監察工作聯系起來，有助于形成更具獨立性、靈活性并且全面覆蓋的監察模式，實現集中高效反腐。從外部角度來看，國家監察權與黨的紀檢監察權、人大的監督權、檢察院的檢察權、法院的審判權以及公安機關的偵查權等之間相互配合，有利于凝聚不同類型的監督力量，形成全過程和全方位的監督，從根本上減少腐敗思想和腐敗行為的產生。

⒊推進依法治國與實現國家治理能力現代化。這次監察體制改革中，監督權、調查權、處置權三項權力是通過憲法的修正和法律的出臺來配置的。通過修改憲法來設置國家監察權力并通過制定法律對其內部權力結構進行配置，體現了依法治國的理念，同時也是在監察領域推進國家治理能力現代化的重要方式。監督權、調查權、處置權的設置一方面賦予了監察委員會在實施監察工作中的不同類型的權力，另一方面也依據權力法定和法無授權不可為的原則劃定了監察委員會的權限范圍，使其在國家監察體制的框架下能夠依法用權、依法履職、依法擔責。因此，通過《2018年憲法修正案》和《國家監察法》來明確監察委員會的權力配置，是實現依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。

四、國家監察權結構配置存在的不足及其優化

（一）國家監察權結構配置存在的不足

⒈預防性監督權的配置相對較弱。在監督權、調查權、處置權中，監督權具有基礎性的地位。監督權，特別是預防性監督權的行使，能夠防微杜漸、將腐敗思想和腐敗行為及時遏制在萌芽狀態。與北京市、山西省、浙江省三地試點所依據的《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》相比，《國家監察法》中監督權的內容增加了開展廉政教育的內容，在一定程度上增加和豐富了監督權行使和實現的具體方式。然而，從現有法律規范中監督、調查、處置三項權力配置的比重來看，《國家監察法》第四章“監察權限”及第五章“監察程序”中，主要涉及的內容是調查和處置的相關權限和權力行使的程序等，對于監督權的相關規定則比較少。目前的法律規范僅僅是將監督權劃分為教育和檢查兩類，但對于監督權在具體行使的過程中需要遵循怎樣的程序和規則、權力在行使過程中能夠運用怎樣的方式和措施等，當前的法律還未能做出細致的規定。可以看到，監督權的配置相對于調查和處置兩項權力的配置要較弱一些。如果監督權的權力運行程序和具體內容沒有足夠的法律依據支持，那么這項權力就可能僅僅存在于法律條文之中，在現實中難以有效的發揮作用。

⒉調查權行使中的權利保護不足。盡管調查權的配置在當前的《國家監察法》中已經有了相對比較完整的表述和規定，但與這項“權力”相對應的“權利”保護問題仍然需要予以更多的重視。一是調查權行使過程中對被監察對象的權利保障問題。涉嫌職務違法和犯罪的公職人員雖然是被監察的對象，但也仍然屬于國家公民，其基本權利應當受到保障。《國家監察法》規定了調查過程中可對被監察對象采取留置措施，并對留置的適用情形、相關程序、期限做了詳細規定，這是對過去“兩規”措施的代替，也是制度上的進步和優化。但在被監察對象的權利保障方面，仍然有很多具體的問題需要通過法律的進一步細化和完善來解決，包括留置措施設置的限度和實施范圍、集體研究決定采用留置的標準、留置的具體程序、留置過程中律師的介入、被留置人員的相關權利救濟等。二是調查權行使與公民報案或舉報過程中的權利保護的問題。盡管《國家監察法》規定了監察機關應當接受公民的報案或舉報，但并未明確規定監察委員會受理公民報案和舉報的具體程序和細則，也并未明確規定公民在報案、舉報以及監察機關調查過程中是否享有知情權和主張救濟的權利等。如果對于公民的權利保護未能作出完善的規定，那么調查權就只能成為主要由監察委員會依職權主動行使的一項積極調查權，在現實中很難真正發揮公民反腐的作用和優勢。