蘇州區域協調發展：問題與對策

王濤

黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。

現代化經濟體系的框架結構中，一共由六個體系、一個體制組成。城鄉區域發展體系是其中一個非常重要的體系，其對應的是協調發展的理念。

何為協調？《辭海》給出的答案是“和諧一致，配合得當”。簡單說，就是正確處理組織內外各種關系，為組織正常運轉創造良好的條件和環境，促進組織目標的實現。協調是一個結構問題，本質是力量對比關系。實現區域協調發展，就是要處理好所轄各個地區內部和區域周邊地區外部的力量對比關系。

江蘇省委書記婁勤儉同志在談到推動區域協調發展時，特別強調蘇南地區要抬高發展標桿。作為蘇南地區重要組成部分的蘇州，具有得天獨厚的區位優勢，既是蘇南地區的核心城市，又是長江經濟帶和長三角的交匯點，相對于和上海的區位關系，比其他城市更具優越性。改革開放以來，蘇州經濟社會發展一直走在全國前列，許多工作都取得了全省乃至全國矚目的成績。進入新時代，尤其是長江三角洲一體化發展成為國家戰略，蘇州如何在區域協調發展上，既彰顯優勢又協調聯動，這是我們必須深入研究的一個重大的時代課題。

一、蘇州推進區域協調發展中存在問題

改革開放以來，蘇州在產業布局、交通出行、通勤就業、人口居住、公共服務水準以及環境保護等方面都取得了可圈可點的成就，所轄的十個市（區）在實現協調發展的過程中解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，尤其突出以人民為中心的改革導向和發展思想，不斷提高區域經濟的密度，強調發揮比較優勢，克服區域發展不平衡現象，經濟社會合力和活力不斷增強。進入新時代，對標中央、省委的要求，蘇州在區域協調發展方面還有不少需要提升的空間。

1.立足蘇州看蘇州，主要是發展不充分的問題

經濟下行壓力加大，產業轉型任重道遠，自主創新能力和經濟發展質量需要進一步提高。新舊動能轉換步伐不夠快，舊動能主要是低成本驅動，追求的是如何提高生產效率、提升產能，實踐上是以結構調整提升了生產效率。新動能主要是創新驅動，追求的是提高產品（服務）的質量和品質，實踐上以效率提升帶來了組織結構調整。從低成本驅動到創新驅動的新舊動能轉換的關鍵是實體經濟從追求數量轉向追求質量。經濟新動能核心在于制造業為主的實體經濟部門以及相關的各類產業，通過產業升級，推動經濟結構轉型。蘇州經濟中的“新”氣質正在顯現。但在進程中仍然面臨許多問題，如淘汰的落后產能如何處理、新動能是否可以在短期內給地區經濟帶來實質利好等，這些都給新舊動能轉換帶來了不小的實施障礙。

文化、教育、衛生、養老、交通等方面的供給與人民群眾期盼仍有差距，節能減排、污染防治、安全生產等任務緊迫而艱巨。單純從數據上來看，蘇州的消費在國民經濟中的地位并不低，但遠遠低于國際60%的領先水平。從拉動經濟增長的三駕馬車來看，最穩定、最長效、最可持續的拉動力是國內居民的消費。大量實踐證明，經濟增長長期依賴投資和出口驅動是難以持續的。這是因為投資擴張在推動工業化的同時，也加劇了能源資源緊張和節能減排的壓力，而經濟過度依賴出口則可能會受到外部擾動的沖擊和影響。因此更高質量推進就業創業，織密扎牢社會保障網，積極回應民生關切更具現實意義。

轉變政府職能、創新社會治理、加強城市管理、維護社會公平、增進民生福祉還需下大力氣。政府改革的本質是提供有效的制度供給，制度供給比要素供給更重要，好的制度可以為我們吸引集聚更多更高端的資源要素。現在區域之間的競爭已經成為改革的競爭，成為制度環境和制度供給的競爭。制度可以讓人有明確的預期，激發人的積極性與創造性。特別是知識產權保護的制度，可以保護科研人員的權益，激勵科技人員研發的積極性，從而形成創新的熱潮。制度可以創造良好的市場環境。公平競爭、反對壟斷的制度可以鼓勵企業提高管理水平，提高產品質量，提高經濟效益。制度可以引導舊經濟形態向新經濟形態的升級轉換。例如環境保護的制度，可以引導企業節約資源，減少能源消耗，形成可持續的發展態勢。又如鼓勵外向型的經濟制度，可以引導企業進一步融入全球經濟，利用比較優勢，開拓國際市場。制度的力量可以更好地推動蘇州新舊動能轉換的速度。

2.跳出蘇州看蘇州，主要是與周邊地區制度合作不充分、基礎設施共享不充分以及公共政策不夠協調等問題

重大基礎設施需要進一步聯通。軌道上的長三角尚未建成，省際公路通達率需要進一步提升，世界級機場群中需要有蘇州的存在。蘇州的幾個港口與長三角其他港口的聯動協作需要進一步提升。能源安全供應和互濟互保能力需要加強合作，新一代信息設施布局成網需要加速。

科創產業融合發展體系尚未建立。蘇州與長三角區域協同創新體系尚未形成，還沒有發揮在全球重要創新策源地的作用。需要進一步與區域優勢產業加大合作，形成合力，從而提高競爭力，區域內形成若干世界級產業集群中，都要有蘇州的存在。

生態環境共保聯治能力需要進一步提升。跨區域、跨流域生態網絡尚未形成，優質生態產品供給能力不夠強。需要進一步促進環境污染聯防聯治機制有效運行，從而使區域內的突出環境問題得到有效治理。目前生態環境協同監管體系尚未建立，生態環境質量總體改善還任重道遠。

一體化體制機制亟待完善。資源要素亟待實現有序自由流動，統一開放的市場體系應在長三角區域內率先建立。應逐步消除行政壁壘，早日建立一體化制度體系。與國際接軌的通行規則尚未建立，系統開放的水平不高，需要進一步降低制度性交易成本，進一步優化營商環境。

二、蘇州進一步推進區域協調發展應采取的對策

新時代、新思想，需要有新作為。2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上宣布，支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略，著力落實新發展理念，構建現代化經濟體系，推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放。2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中宣布將長三角區域一體化上升為國家戰略，編制實施發展規劃綱要。5月13日，中央政治局審議了《長江三角洲區域一體化規劃綱要》。把長三角區域一體化發展上升為國家戰略是黨中央做出的重大決策部署，也是蘇州再一次把握機遇實現騰飛不可多得的契機。接下來，蘇州在推進區域協調發展方面，一方面要實現蘇州十大板塊在本身內部的高質量發展;另一方面，蘇州也要積極融入長三角一體化發展及長江經濟帶發展這一偉大歷史進程中。

1.“求同”，即在協調聯動上求突破

同城化是解決區域協調發展的一把金鑰匙。所謂同城化，就是產、城、生態的深度融合，是毗鄰城市在同城規劃基礎上的互通、共享，以及公共服務和基本生活標準的趨同。同城化不是成為同一個城市，其實質是要共享城市發展資源。在交通互聯互通、能源互保互濟、產業創新協同、信息網絡高速泛在、環境整治聯防聯控、公共服務普惠便利、市場開放等方面尋找最大公約數。

蘇州要與周邊地區加強溝通協調，實現規劃對接。打通各類規劃“斷頭路”，化解規劃間的矛盾點，在銜接好長江經濟帶發展和長三角一體化發展中有所建樹。以超前眼光規劃城市布局。統籌各類空間性規劃，加快建立規范有序的空間規劃體系，以基礎設施一體化和公共服務“一卡通”為著力點，加快與蘇州相關的各類都市圈建設，提升都市圈同城化水平。高質量編制國土空間總體規劃（2035）。認真開展全市第三次國土調查。加快建設“多規合一”信息平臺，促進“多規融合”。完成國家城市設計試點任務，實現古城城市設計全覆蓋。開展規劃建設蘇州機場前期工作。精心策劃、精細施工，高標準完善基礎設施，充分彰顯蘇州精致典雅特質。加快實施滬通鐵路一期、江蘇南沿江城際鐵路蘇州段工程，建設太倉港港口支線鐵路，力爭開工滬蘇湖、通蘇嘉甬鐵路。扎實推進桐涇路北延、蘇同黎公路快速化改造、312國道蘇州東段和524國道相城段改擴建。建成軌道交通3號線，抓緊建設5號線、6號線、S1線，開工建設7號線、8號線。推動沿滬、沿浙地區斷頭路建設，加強與上海的軌道交通對接。加快推進生態修復、城市修補國家試點工作，持續開展海綿城市和地下綜合管廊試點項目建設。啟動白鶴灘—蘇州特高壓輸變電工程，投運1000千伏淮上線蘇通管廊。新增人防設施100萬平方米。推動“光網”建設，做好5G通信試商用工作。實施“廁所革命”新三年行動計劃，年內改造提升公共衛生間150座。以“繡花”功夫抓好城市管理。加強歷史文化名城保護，加快推進平江片區整體保護示范工程，繼續實施虎丘地區綜合改造、桃花塢片區綜合整治和保護利用等重大項目。開展建成區違法建設專項治理，持續推進城中村、老舊區域環境綜合整治，深入開展戶外廣告設施整治、市容街景提升等專項行動，完成中心城區20條主次干道及60條支路街巷架空線整治工作，進一步靚化城市顏值。深入推進道路交通系統治理，整體提升“保暢通、保安全”水平。

不斷提高區域合作層級，逐步向深層次的國家戰略轉變;區域合作由有限范圍向以市場為主體的區域一體化轉變，由政府單個部門向多個部門以及社會協同推進轉變，由經濟合作向經濟、社會和文化全面合作轉變。克服創新中的“孤島化”和“碎片化”現象，系統布局領軍企業、高校院所、高端人才、產業金融等創新因素，協同推進科技創新與制度創新、管理創新、商業模式創新、業態創新和文化創新相結合的全面創新，使各類創新要素形成全面互動和正向激蕩。以工業園區、蘇州高新區、昆山高新區為龍頭，充分發揮蘇州各個板塊集群優勢，推動創新資源跨區域優化整合，共建區域創新一體化先行區，做蘇南國家自主創新示范區核心區，打造區域創新示范引領高地。激發全社會創新活力和創造潛能，尤其是科技型中小企業，營造大眾創業、萬眾創新的政策環境和制度環境。要放松管制，打破行政壟斷，允許民營企業進入傳統的壟斷行業，大力支持民營資本引入新興服務業。

建立一體化人才保障服務標準，實行人才評價標準互認制度。實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策。人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源。更大力度改革編制、職稱、人才舉薦、降低人才停居留和落戶門檻、鼓勵科研人員離崗創業等，以識才的慧眼、愛才的誠意、用才的膽識、容才的雅量、聚才的良方，把黨內和黨外、國內和國外各方面優秀人才集聚到蘇州來，讓蘇州市的人才引進機制更具競爭優勢。更加突出“創新、創業、創投、創客”的聯動發展，更加突出加快發展各類新型研發機構和創新服務組織，培育壯大充滿生機活力的創新主體。提升軟實力，打造完善的創業生態圈，提升科技型大公司參與眾創空間運營的積極性，創新政府服務眾創空間發展的模式。

2.“存異”，即在彰顯優勢上上臺階

蘇州改革開放以來的發展，一個非常顯著的特點就是在有限的政策空間里讓經濟社會發展潛能充分發揮。作為一個增長極，蘇州始終保持自身經濟體量與其輻射范圍內的其他城市形成級差。蘇州在銜接好長江經濟帶發展戰略和長三角一體化發展戰略的同時，要更加明確自身的產業定位，堅持產業的分工協作、錯位發展，打造特色產業，形成合理分工、協作有序的發展格局。特別是要把握上海等周邊城市非核心功能疏解和產業鏈梯度轉移的機遇，結合自身優勢，對標國家和長三角地區亟須的重點產業領域，加強研究謀劃，進行整體戰略部署。

以產業融合促進經濟高質量發展。大力發展先進制造業產業集群，提升先進制造業技術創新能力。重點發展高端裝備制造產業，壯大納米技術和生物醫藥等優勢產業，促進現有優勢產業改造升級與發展新興產業相結合。推動制造業與“互聯網+”深度融合，探索建立智能制造標準化體系，推進先進制造業與服務業深度融合。瞄準“高精尖”新技術新產業新業態，構建以企業為主體、市場為導向、產學研緊密結合的技術創新體系，提高企業主導產業技術創新的能力。聚力打造“具有全球影響力產業科技創新高地，具有國際競爭力的先進制造業基地”，建設創新驅動發展引領區，實現經濟轉型升級。

深化政府放管服改革和管理創新，把工作重心轉到戰略規劃、重大攻關、政策標準制定、評價評估、體制改革、法治保障等方面，著力抓好營造環境、引導方向、提供服務等基礎性公共性工作，不斷提升政府營造良好創新生態環境的能力。要進一步轉變政府職能，深化行政審批制度改革，加快推進政企分開，減少政府對微觀經濟活動的干預，建設法治型政府和服務型政府。完善財政科技投入機制，深化改革經費使用方式，重點探索建立依托專業機構管理科技計劃項目機制、市場化手段支持技術創新機制、基礎研究長期穩定支持機制和成果轉化激勵機制等，著力提高財政科技投入的績效。

加快科技金融的融合速度。當前中國經濟進入新常態發展階段，科技金融對經濟增長的推動至關重要。實現蘇州經濟轉型升級，離不開科技金融的深度融合，融合的過程就是貫徹新發展理念的過程。有效發揮金融標桿的調節作用，加大金融產品和服務的創新力度。商業銀行通過建立一批科技分行加大對各類企業進行融資，加強對農業、工業、商貿服務業在轉型升級過程中的資金支持力度。推廣知識產權證券化。利用企業在科技創新過程中申請的各種專利、實用新型、發明創造進行融資，經過兩到三年的時間，逐步建立起符合蘇州實際情況的科技擔保體系，為企業轉型保駕護航。可以設立專門的企業引導資金機構。利用公共創業的資金進行合理分配，利用之前建立的科技擔保體系為蘇州各類企業在轉型升級過程中的融資提供便利條件，全面撬動銀行、保險、創投等資本要素投向科技創新，形成“七合一”蘇州科技金融新模式，加快在證券市場直接融資，把傳統的資本推動型向科技推動型轉變，實現蘇州經濟轉型升級。

挖掘、傳承和彰顯蘇州文化特質，塑造多元融合文化生態，為經濟社會發展注入精神力量。大力弘揚蘇州“三大法寶”精神，培育新時代創新文化。營造解放思想、敢于創新、勇于競爭和寬容失敗的良好社會氛圍，營造創新友好的市場、法治、政策、文化環境，提升創新文化軟實力。改革開放以來，蘇州經過三次華麗轉身，實現了從“農轉工”“內轉外”到“量轉質”的飛躍，在經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設方面取得了長足的發展。蘇州因改革而騰飛，因開放而奮起。成就的取得，來自“三大法寶”，即“張家港精神”“昆山之路”“園區經驗”。“三大法寶”是蘇州之所以能在有限的政策空間里發揮極限經濟社會發展潛能的原因所在，根源在于其獨特的文化底蘊的彰顯。蘇州地處長江三角洲的核心地帶，平均海拔不到十米，因而地勢平坦，土壤肥沃，自古就是“魚米之鄉”。蘇州人在生活上比較富足，貧富差距不大，因而容易保持內心的平靜，善于理性思考問題，待人接物自然寬厚大方。這確實是蘇州文化的優勢。蘇州城市因文化而名，蘇州經濟因文化而興，蘇州人民因文化而雅。蘇州具備理性文明的創新文化底蘊。在創新過程中，組織創新重于制度創新，制度創新重于技術創新，人才激勵重于技術開發，營造環境重于集聚要素，作為創新“軟件”的創業創新文化重于設備廠房“硬件”，建設創新型國家的“國家意志”一定要化為“企業行為”，才能落地生根，開花結果。把蘇州打造成具有國際競爭力的現代產業名城、開放包容的創新創業名城、富裕文明的美麗宜居名城、古今輝映的歷史文化名城。

（作者系中共蘇州市委黨校經濟教研室主任，教授）

責任編輯：高 莉