農村公路養護融資管理模式優化研究

徐光華 薛建菁 朱佳立

【摘要】? 農村公路等農村交通基礎設施建設是鄉村振興戰略的重要組成部分。與國省道相比，農村公路養護融資面臨著養護任務重、責任主體不一致、融資渠道窄等問題。文章從農村公路養護工作的現狀出發，分析農村公路養護融資困境的成因，以某地農村公路養護市場化實踐為例，探求多元化的農村公路養護融資管理模式優化方案。

【關鍵詞】? 農村公路;公路養護;農村基礎設施融資

【中圖分類號】? F810? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）17-0071-03

一、引言

農村公路是保障農民群眾生產生活的基本條件，建好、管好、護好、運營好農村公路（簡稱“四好農村路”）可以為廣大農民脫貧致富奔小康提供更好的保障。為了規范農村公路養護管理，促進農村公路可持續健康發展，2015年11月3日，交通運輸部出臺了《農村公路養護管理辦法》，完善了農村公路養護法制建設，為農村公路養護管理工作提供了重要制度保障。2019年3月26日《農村公路養護技術規范》的公布，為農村公路養護具體工作的開展提供了更為專業化的技術支撐。

大量研究結果顯示，交通基礎設施對于區域經濟增長有著明顯的促進作用（Achour和Belloumi，2016;覃成林、柴慶元，2018;唐紅祥等，2018;張勛等，2018），對于農村地區來說，農村公路運輸是助推農民脫貧致富、實施農村振興戰略的重要設施保障，也是社會主義新農村建設的重要支撐（Qin和Zhang，2016;曾福生、蔡保忠，2018）。自2003年交通運輸部根據中央“三農”工作部署提出“修好農村路”的建設目標以來，各級地方政府及交通運輸管理部門對于農村公路的建設工作愈發重視。截至2014年，全國99.98%的鄉鎮和99.82%的建制村已經修通公路，同時硬化路率也分別達到了98.08%和91.76%1。然而，在政府投資興建的農村基礎設施上往往存在著“重建設、輕養護”的現象（郭瑞萍，2009）。隨著多渠道農村公路建設資金籌措機制的引入，以各級交通及運輸管理部門為主的農村公路建設及養護主體能夠更有效、更靈活、更多元化地將資源在農村公路建設與養護兩個不同方面進行合理配置（Sandberg和J?rgensen，2015;鄧燕、吉富星，2013）。

盡管交通運輸部在《關于推進“四好農村路”建設的意見》中提出，“要加快建立以公共財政分級投入為主，多渠道籌措為輔的農村公路建設資金籌措機制”，在隨后出臺的《農村公路養護管理辦法》中也提出了養護資金“政府主導、多元籌資、統籌安排、專款專用、強化監管、績效考核”的原則，但值得注意的是，與普通道路養護融資相比，農村公路養護融資受到來自“鄉財縣管”背景下融資主體與養護主體不一致（楊發祥、賈夢宇，2013）、農村公路可經營性水平較低且可經營性項目較難分解（唐國華、孟丁， 2018）及集體、私人興建農村公路養護權責主體不明確（郭瑞萍，2009）等多方面因素制約。國內現有研究大多從養護技術問題、農村基礎設施融資市場化及現有養護融資管理模式評價等方面展開研究，本文試圖通過對農村公路養護融資管理現狀的分析，剖析農村公路養護融資困境的成因，并結合某地農村公路市場化經驗，探求農村公路養護融資管理多元化之路。

二、農村公路養護融資管理現狀

（一）農村公路養護

《農村公路養護管理辦法》對于農村公路的界定是：納入農村公路規劃，并按照公路工程技術標準修建的縣道、鄉道、村道及其所屬設施。農村公路養護則是指按照相關技術規范和操作規程，保持農村公路路基、邊坡穩定，路面、構造物完好，保證農村公路處于良好的技術狀態而進行的保養、修繕及改建等工作。

按照《農村公路養護技術規范》（JTG/T 51902019）界定的養護作業性質，養護工作類型可分為養護工程和日常養護。養護工程包括預防養護工程、修復養護工程和應急養護工程;而日常養護則包含如道路綠化、清潔以及路面和路燈、指示牌等設施的巡查、保養和修繕等日常工作。根據養護工作內容、方式以及實施養護對象的不同，又可以將養護工作分為專業性養護與群眾性養護。《養護管理辦法》《養護技術規范》指出，專業化養護是農村公路養護的發展方向，但對于農村公路養護，特別是鄉道和村道等建設水平較低的道路來說，群眾性養護在養護價格和靈活性上的優勢則是其在當前情況下無法被專業化養護完全取代的重要原因之一。從當前的農村公路養護管理現狀來看，盡管各級農村公路的養護責任主體都是當地縣級人民政府，但由于縣、鄉、村道不同的路況及養護工作內容，其日常管養主體和主要養護類型不盡相同。縣道的建設水平相對較高，也肩負著農村公路與國省道等高級公路的連接樞紐作用，因此其養護的專業化要求較高，也更具備實施專業化養護的條件。而鄉道和村道建設水平相對較差，部分路段甚至不具備實施專業化的條件，此外鄉村道的交通壓力相對較小，因而對養護工作專業化的要求也相對較低。

（二）農村公路養護融資現狀

目前農村公路養護管理資金主要來源有：（1）本級財政資金撥付的用于農村公路養護的公共財政預算資金。（2）上級財政轉移支付的中央補助農村公路養護的專項資金，以及成品油消費稅改革后省、市、縣級新增收入補助資金。（3）通過村民委員會等方式集體自籌的用于村道養護的資金。（4）個人及相關社會團體的捐助等。盡管農村公路養護融資管理的原則也強調“多元籌資”，但在當前的農村公路養護實踐中，公共財政預算資金、中央專項補助資金及燃油稅費改革新增收入補助資金等財政資金撥付仍然是農村公路養護融資的主要渠道。

PPP被認為是一種有效利用私營部門效率與資源提供高質量公共服務的項目融資模式（賈康和孫潔，2009），也被廣泛地應用于高速公路、國省道等高等級公路的建設與日常養護項目中（孫慧等，2011）。然而，高速公路等高等級公路運輸量和交通需求量較大，因此項目的交通需求風險相對較小，私營部門也有較高的投資意愿（Oliveira等，2016），而農村公路交通需求風險相對較高，因此直接將PPP項目套用至農村公路養護中并非完全適用。一種可行的模式是根據可經營性對養護路段進行分類，農村公路可經營性項目開發存在以下幾個可能的方向，縣市區近郊附近的土地增值開發和旅游風景區附近的旅游資源開發（唐國華、孟丁，2018）。特別是后一種開發模式得到較為廣泛的實踐，例如江蘇溧陽的“1號”公路和河北張家口的“草原天路”。

綜上所述，農村公路養護融資困境的根本原因在于農村公路可經營性項目與非可經營性項目的合理分割。因此，改善農村公路養護現狀，首先要從資金出發，改變當前農村公路養護僅依靠財政撥款的單一融資方式，豐富農村公路養護融資渠道，創新農村公路養護融資管理模式，更多嘗試使用市場化、信息化的手段進行農村公路養護管理，提升農村公路養護資金使用效率。

三、某地農村公路養護市場化實踐

某地位于所在省西南部，面積802平方公里，轄區內山地、湖泊錯雜，西部與A省交界，南部與Z省聯通，下轄各級公路總計約280公里，路況較為復雜，加之山地、水網分割，呈現出東部山區、中部城區、西部水鄉的特點。三省交界的地理位置加上復雜的路況條件，使得該地的公路養護特別是農村公路養護更加困難。為了提供更好的農村公路養護服務，自2015年開始，該地開始逐步試點農村公路養護市場化。

該地交通運輸管理部門結合該區文化旅游資源豐富的特點，將全區農村公路分為三類道路養護標段：老街和慢城景區范圍內的經營性標段、景區范圍外的非經營性縣鄉道標段和非經營性村道標段。對于經營性標段，該地交通運輸管理部門將其養護管理職責轉移至景區管理處，僅保留對道路養護的巡查職能以保證景區管理處道路養護的質量;而對于非經營性標段，該地交通管理部門又進一步將其劃分為適合通過市場化管理模式運作的非經營性縣鄉道和非經營性村道。對于交通運輸量較大、道路養護專業化要求高的非經營性縣鄉道，該地交通局以總包形式、計量外包和工程外包等形式將道路綠化、清掃、保潔等日常養護工作以及路面大中修等養護工程項目外包給道路養護企業負責。該地交通局定期對養護路段進行檢查，并以“取消下一期養護項目招投標資格”等懲罰或警示措施，確保了養護效率和養護質量。而建設標準相對較差的非經營性村道則實施群眾性養護。

該地分標段道路養護市場化模式較好地剝離了轄區農村公路中可經營性項目與非可經營性項目，通過可經營性項目公私合營（PPP）模式的開展，一方面能夠將可經營性項目的農村公路養護職責轉移給項目運營方，緩解了交通運輸管理部門的運營管理能力不足問題，另一方面可經營性項目歸屬于公共部門的部分經營所得也能夠彌補其他非經營性路段的養護資金不足問題。而非經營性縣鄉道養護工程的總包使得該地交通局的職責進一步明確為對標段養護單位工作的巡查監督，通過市場化方式最大程度地提升了該地農村公路養護的效率。而通過以下一階段招投標資格作為養護單位的關鍵績效指標，也能夠以最低的監督成本實現對承包方養護質量的有效監控。

四、多元化的農村公路養護管理模式

（一）農村公路養護融資管理機制創新

融資是困擾農村公路養護的根本原因，而農村公路養護融資難，特別是難以吸引私營部門資金的原因則是沒有對農村公路的經營性項目與非經營性項目進行有效合理的區分。本文某地農村公路養護市場化實踐中最寶貴的經驗在于該地交通運輸管理部門結合了該區自然與文化旅游資源豐富的特點，有效地將旅游資源較為集中區域的農村公路路段劃歸經營性路段，并通過公私合營（PPP）模式將這些路段的養護職責轉移給私營部門，在激活這部分路段經濟效益的同時，降低自身的養護管理工作壓力，同時合營所得也為其他非經營性路段養護提供資金支持。該地養護市場化實踐受益于該區豐富的旅游文化資源，但是其結合區域發展特點創新養護融資管理機制的思路值得其他地區借鑒。

（二）農村公路養護管理市場培育

農村公路養護市場化不僅能夠提升養護效率和養護質量，更能夠充分發揮市場化競爭的優勢，降低農村公路養護成本，緩解養護資金不足的問題。且隨著養護行業市場化水平的進一步提升，特別是養護項目標期延長、中標項目收益逐漸穩定之后，道路養護企業也將有更高的積極性采購更為專業的大型道路設備，進一步提升養護效率。而以“投標”資格作為懲戒措施，也能夠有效地保障項目質量。

（三）農村公路養護信息化建設

隨著物聯網等信息技術的不斷提升，使用信息化手段可以實現路況實時分析、交通基礎設施故障及時排查與道路養護資源的合理配置（Ribeiro等，2019;Yang等，2018）。加強農村公路養護管理信息化建設不僅能夠提升道路養護效率，提高道路運行的可靠性，及時的故障及隱患排查也能夠降低路面損毀、大中修的頻率，降低養護成本，提升農村公路養護資金使用效率。

五、總結

農村交通基礎設施建設及養護是國家鄉村振興戰略的重要設施保障。本文從我國農村公路養護現狀出發，剖析農村公路養護管理存在的主要問題，結合某地農村公路養護市場化實踐的經驗和不足，針對性地提出了投融資管理機制創新、市場化培育和信息化建設三個方面的農村公路養護管理優化建議。本文不僅從公路養護視角豐富了農村基礎設施方面的研究，更對農村公路養護實踐提出了合理的參考與借鑒。X

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