淺析“黨建引領共治”模式下的基層社會治理新格局

【摘 要】 本文基于大量的調研，在總結昌平區黨建引領社區治理主要工作做法和分析存在問題的基礎上，提出了未來黨建引領社區治理創新的方法與措施：基層黨組織要提高政治站位，強化責任擔當，牢牢把握社區治理方向;創新基層組織設置，擴大基層黨組織覆蓋面和影響力;健全多維整合機制，夯實黨領導社區治理的社會基礎;優化精準考核機制，激發黨組織領導基層治理的內在動力。

【關鍵詞】 基層黨組織;社區治理;體制機制創新;“黨領共治”模式

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視和關心首都規劃建設發展，圍繞城市規劃建設和冬奧會籌備工作兩次視察北京并發表重要講話，總書記在講話中深刻闡述了“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”的時代課題，同時也為如何破解北京“大城市病”提出了新的要求。

昌平區作為人口高度集中的城市發展新區，近年來隨著城市快速發展，大量人口流入到“回天地區”，據統計目前這塊區域常住人口總量已經達到83.6萬，形成了京北超大規模人口居住社區。伴隨著城市快速發展帶來的人口高度集聚，居住不平衡、交通擁堵現象愈發嚴重，當地的公共服務配套和基礎設施短板突出，社區居民呼聲訴求強烈，是昌平乃至全市發展的一個痛點。全面優化提升“回天地區”公共服務和基礎設施，是破解大型居住區治理難題、推動城市高質量發展的一項攻堅工程，也是社會各界密切關注、廣大居民熱切期盼的一項民心工程。為進一步推進基層精細化管理，增進民生福祉，昌平區根據市委市政府要求，以黨建引領街鎮管理體制機制創新為抓手，堅持黨組織領導社區治理，充分發揮街鎮積極性、主動性，實行扁平化管理，推動重心下移、力量下沉、服務基層，建立健全工作機制，形成工作合力，解決基層治理“最后一公里”難題。

一、充分認識新時期黨建引領基層社區治理的重要意義

1、深化黨建引領社區治理，是堅持黨對一切工作領導的基層實踐

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，這里講的“一切”自然也就包括基層社會治理，黨對基層的領導主要是通過黨對地方黨委和基層黨組織的領導來實現的。實現黨的領導方式主要體現為，通過思想引領和決策指引將黨的政策意圖貫徹到基層。基層社區治理作為首都超大型城市治理的基礎單元，當前這一領域還存在“社會矛盾和問題交織疊加”等突出問題，圍繞這一問題黨的十九報告又作出深刻闡述，“要建立黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理新格局。特別是圍繞首都城市治理習近平總書記提出了明確的指示，要求“看北京首先要從政治上看”，“要處理好都與城的關系”，“城市治理要像繡花針一樣精細”，為首都城市發展和社會管理提供了治理遵循，指明了未來的發展方向。隨著改革發展進入攻堅期深水區，人民對美好生活的向往與社會不平衡不充分的發展已經升級為當前社會主要矛盾，基層社區治理作為城市治理的最基礎單元，現在面臨的治理形勢任務更加嚴峻復雜，人民群眾需求不斷提高，帶動社區治理的功能性不斷豐富，但同時也顯露出了基層治理面臨的諸多困境和問題。習近平總書記多次強調，要調整和完善不適應的管理體制機制，推動重心下移，把經常性具體服務和管理職責落下去，把人財物和責權對稱下沉到基層，把為群眾服務的資源和力量盡量交給與老百姓最貼近的基層組織去做，增強基層組織在群眾中的影響力和號召力。

2、把堅持以人民為中心的發展思想體現在社區治理中的各個環節

把群眾滿意作為檢驗工作的最高標準，長期以來我們黨執政的根本宗旨就是全心全意為人民服務。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，“要把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”，這是把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動的生動實踐。社會治理尤其是城市基層治理直接關系到廣大百姓的切身需要和實際利益。這就要求社會治理必須堅持以人民為中心，重視人民群眾在社會發展中的主體地位，以人民群眾的利益和需求為出發點，切實提高公眾的滿意度，讓公眾有更多的獲得感、幸福感、安全感。[1]

3、推進黨建引領社區治理是構建首都現代化城市治理體系的現實需要

隨著城市化進程的不斷推進，基層社會治理也面臨很多新形勢和新問題，社區治理難度不斷加大，基層群眾利益訴求向多元化發展，過去靠行政命令，組織管理式的治理模式已經不能適應社區治理要求。當利益訴求發生變化時，理順主次邏輯關系是推動社區治理工作增質提效的基本前提，要以新時代全面從嚴治黨向基層黨組織延伸向全體黨員覆蓋為突破口，從鞏固黨的長期執政地位高度出發，深刻理解基層黨建對引領社會治理發揮作用的重要性，明確基層打造服務型黨組織角色要求和責任定位。在當前形勢下黨領導基層社會治理，主要體現在牽引、領導、啟發而非突出管理約束，要通過街鄉體制機制改革，深化黨領共治管理體系，實現基層黨組織引領社會治理創新發展的社會共識。

二、昌平區黨建引領基層社區治理機制建設的先行實踐和工作探索

為將大型社區治理工作引向深入，昌平區在創新鎮街管理體制機制上下功夫，推進街道行政體制和機構改革，搭設執法部門到鎮街開展綜合執法的工作平臺，建立高效運行工作機制，強化鎮街統籌協調職能，引導各部門強化服務基層的意識，推動各方力量下沉到街鎮，搭設駐區單位和在職黨員參與鎮街基層治理的平臺，以深入群眾，服務群眾。

1、以政治建設為統領加強黨的領導，充分發揮黨組織的優勢

為了更好提高基層鎮街黨委的決策水平和工作效能，全區扎實推進鎮街賦權工作，強化頂層設計，從協調責任分工入手，建立職能部門與鎮街雙向暢通的聯系協調機制，印發了《昌平區關于落實街鎮相關職權的實施方案（試行）》，明確了雙向征求意見清單共七大類71項具體內容，同時將各職能部門配合街鎮開展工作情況納入年終績效考核。加強黨建工作協調委員會建設工作，建立鎮街黨建協調委員會20家，村（社區）黨建協調委員會448家。霍營街道華龍苑北里社區依托黨建工作協調委員會，著力打造“黨建引領、五方共建”，實現黨支部引領和帶動居委會、業委會、物業公司、社會組織共同參與社區治理，順利完成新老物業交接、市政水改造等民生工作。強化鎮街黨（工）委對下沉執法力量的組織領導。6個試點鎮街均成立了綜合執法中心黨支部，下沉執法黨員組織關系完成轉接，隸屬鎮街黨（工）委領導。

2、創新基層治理體制機制，提高城市精細化管理水平

針對“12345”熱線反映和媒體曝光的回龍觀地區環境、交通、基礎設施等熱點難點問題，運用吹哨報到機制全力服務保障回龍觀天通苑地區社會治理和公共服務提升，回龍觀鎮先后吹響社會治理“重點哨”和“攻堅哨”，區領導包片督導，建立日會商、日銷賬、日反饋機制，組織城管、消防、公安、環保等執法力量，協調區國土規劃、水務、住建、交通等多部門集中開展行動，確保群眾反映的問題及時解決。

線上線下同時發力推進鎮街實體化綜合執法平臺建設。線上，扎實推進“多網融合”工作，區網格化二期平臺技術已投入試運行，實現了區、鎮街、社區（村）三級平臺案卷流轉及手機終端方式上報案卷功能。線下，建立鎮街實體化綜合執法中心，公安、消防、城管、安監、食藥、環保等執法力量已下沉到試點鎮街辦公。

以落實“門前三包”責任制為重點，扎實推進街巷長及小巷管家隊伍建設工作。各鎮街依托黨建工作協調委員會，重新簽訂“門前三包”責任書，督促轄區內黨政機關、學校、商鋪、企事業單位帶頭落實“門前三包”責任制，每月月末開展“環境清潔日”系列活動。各鎮街在建立“街巷長”機制基礎上推廣精細治理“四長一戶”制，即街長、巷長、院長、樓門長和黨員先鋒戶。探索推行城鄉結合部治理“五化”工作法，即，基層黨建聚合化、基礎工作數據化、出租房屋賓館化、日常管理網格化、村莊管理物業化。

3、聚合資源服務基層，探索“黨領共治”的社區治理新路徑

回龍觀社會組織服務協會積極搭建“回社平臺”，從提供優質服務資源和便捷的活動組織工具兩個方面發力，幫助社區方便、快捷、高效的開展社區活動。推行“兩社三向一體化”項目，即回社協與居委會合作，以社區固定活動場所為硬平臺，以回社協運營管理為軟平臺，在文化、健康、體育三個方向為社區提供活動的外部資源對接和活動運營支持。入駐社會組織孵化基地的社會組織先后開展了青年職業規劃講座、社區居民應急救助、社區老年服務、社區青少年服務、社區文化服務等700多場次的公益服務活動，覆蓋群眾 10萬余人次。目前，已在龍澤苑社區、龍城社區開展試點，社會反響良好。

積極推動在職黨員回社區（村）報到服務工作。各村、社區黨支部制定服務活動計劃23大類3787項，涉及環境清潔、綜治維穩、家政養老、政策解讀、醫療服務等內容。截至目前，已開展服務3000余次，服務惠及群眾40余萬人次。工作中，創新推行“兩隊一星”工作機制，成立在職黨員心愿認領隊826支，在職黨員組團服務隊1309支，評選第二季度在職黨員“最閃之星”559名。

4、建立基層簡約高效的保障機制，有效激發基層行政效能

綜合設置街道各類機構，穩步推進大部制改革，提出街道“6+3”部門機構調整方案，涉及綜合保障、黨群工作、社區建設等6個行政機構和黨建活動、治理平臺和服務窗口3類事業單位，科學核定街道人員編制。著力解決基層黨務工作力量相對薄弱問題，按照區招、鎮管、村（社）用原則，分批組織招聘農村黨建村務助理員和社區工作者加強基層黨務工作力量。

在財政經費方面，強化街道自主經費保障，提高基層資金使用效能。區級財政財政支出穩步提升，各鎮街根據具體情況推進社區經費打包下放，將城鄉基層黨組織服務群眾經費、社區居委會公益事業費、社區居委會辦公經費等統一打包下撥社區，解決基層“打醬油錢不能買醋”的難題，目前7個社區已開展試點工作。

三、推進黨建引領基層社區治理需要進一步研究解決的幾個問題

1、走出主觀思想誤區和修正工作偏差

存在的思想誤區主要表現為兩方面：一是認為基層黨建是黨組織的自身建設，基層治理是社會多元主體的自治與共治，二者并無直接聯系;二是認為黨建引領社區治理就是黨組織包辦代替，片面強調黨的一元化領導，認為只要基層黨組織全面加強管控，社區治理就能良性運行，忽視了社區治理需要多元化進行。由于思想認識上出現誤區導致實際工作存在偏差，比如社區治理過度依賴行政化，制約了黨領導基層治理的活力，過度依賴行政化的社區治理模式必然會帶來一個很大的問題就是工作精力和時間大量都是在對應上級，忙于各種資料、臺賬、報表、迎檢，沒有時間和精力深入一線做群眾和社區治理工作，嚴重影響了社區治理工作成效。

2、著力解決黨建引領社區治理工作成效不高的問題

基層黨組織在推進社區治理工作時存在不平衡，例如街鎮實體化綜合執法平臺建設已基本完成，但是綜合執法平臺人員力量不足、機制運行不暢，明顯平臺作用發揮還遠遠不夠;再例如公安、工商、交通等“多網融合”、“小巷管家”隊伍招募上崗推進速度相對較慢，協管員隊伍整合以及隊伍內部管理考核評價制度尚不健全;另外在門前三包、社區減負等方面工作還需加大力度推進，建立街巷長制度在協調解決環境問題方面作用發揮還不到位，部分街巷長只專注顧忌鎮街內部工作，外部工作投入精力時間明顯不夠，沒有很好地履行街巷長職責。

3、糾正基層黨建工作隊伍能力不足與本領恐慌現象

在深入推進社區治理工作中，一些基層黨組織主責主業意識不強，職責職權劃分不明，統籌協調功能不足;一些社區黨組織缺乏組織力，政治功能和服務功能不突出，難以有效領導轄區內的治理工作，同時，不少基層黨組織干部存在本領恐慌，領導社區治理的能力不足，陷入了“新辦法不會用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”的困境。一些基層干部年齡偏大，對通過互聯網平臺開展社區工作不太熟悉，一些基層干部做群眾工作經驗不多，在工作方法上，存在著以“給予”替代“需求”的現象，在實際操作過程中聽取群眾意見不夠，樂于領導決策，缺乏科學決策、民主決策，不能真正做到問計于民。

四、進一步的理論思考和建議

加強和創新大型居住區社會治理，基礎在社區，關鍵在黨組織領導，以基層黨建創新促進社區治理創新，形成二者融合俱進的良好局面。

1、基層黨組織要提高政治站位，強化責任擔當，牢牢把握社區治理方向

基層黨組織是社區治理的“領頭雁”，要始終把基層黨組織放在社區治理的核心領導位置，發揮好黨領導全局、協調各方的作用，充分發揮黨領共治優勢，將社會多元、分散的資源要素積極納入到基層治理體系框架內，正確處理好黨建引領與多元共治的關系，持續發揮黨建引領作用，構建服務型黨組織，在基層治理過程中避免因黨組織大包大攬而出現的黨進民退現象，通過改善黨對基層工作的領導方式，回應百姓訴求，踐行為人民的服務宗旨，走好群眾路線，基層黨組織要善于把黨的主張通過社會協商等方式轉化為社區治理工作實踐，善于將組織意圖通過多元共治，轉換成各類組織參與治理的措施，引導社會各界力量深度融入社區治理和服務，共商區域發展、共同服務百姓、共建社區家園。

2、創新基層組織設置，擴大基層黨組織覆蓋面和影響力

堅持以創建、調整和優化為手段，積極探索更加務實管用的基層黨組織設置形式，構建起縱向到底、橫向到邊的全覆蓋組織體系，增強基層黨組織對各種社會力量的統籌、整合、引領和帶動作用。優化組織設置，各領域全面加強組織建設，沒有黨組織的建黨組織、無法建黨組織的建群團組織，推動提高黨的組織領導力和工作覆蓋的質量，在新興領域積極推進黨組織科學設置，引導社會單位參與到基層社會治理中來，打通聯系機制，著力構建“雙向聯系”、“雙向溝通”、“雙向管理”的流動黨員管理體系，[2]按照基層工作需要與黨員具體特征，在不同范圍內設置黨小組，通過運用新型網絡，創新黨組織設置模式、建立“網上黨支部”，推進黨建工作信息化。

3、健全多維整合機制，夯實黨領導社區治理的社會基礎

促進主體整合，搭建各類黨組織發揮作用平臺。依托黨建協調委員會、黨政群共商共治等平臺載體，充分調動轄區各類組織參與社區治理的積極性，引導各類組織共商區域發展、服務區域提升、服務社區群眾。鼓勵志愿者發揮作用，健全志愿者參與基層治理引導和激勵機制，以黨員干部為骨干，吸收群眾廣泛參與，通過開展“黨日服務活動”，認領服務清單，推進志愿者服務常態化機制，普遍建立“小巷管家”志愿隊伍，履行“每日巡、經常訪、及時記、隨手拍、實時報”等職能，及時反映群眾訴求。

4、優化精準考核機制，激發黨組織領導基層治理的內在動力

強化對黨組織考核，建立由街鄉黨（工）委牽頭，對街鄉內設機構、區政府職能部門及其派出機構進行分類考核制度，并擴大群眾的參與權、評估權。按照“背靠背”原則反饋考核結果，加大街鄉考核權重比例;對重點工作進行考核，主要對“吹哨報道”重點事項完成情況進行考核，堅持結果導向，把有效解決群眾家門口的事作為重要評價內容，把群眾滿意度作為重要評價指標;優化對黨員干部的考核，按照新時代“五有”干部標準，重點考核黨員干部完成工作實效性情況，嚴格考核結果運用，將年度考核結果與政府績效獎勵掛鉤，實現黨的工作路線和群眾路線有效融合。

【參考文獻】

[1] 周軍，馬貴俠.社會工作創新基層社會治理實踐研究[M].北京.知識產權出版社，2018.

[2] 梁景和，田秀國.首都基層社會綜合治理研究[M].北京：首都師范大學出版社，2017.

【作者簡介】

李月亮（1986.5—）男，漢族，北京昌平人，中共北京市昌平區委黨校講師，主要從事社會治理、公共政策理論以及黨的建設等領域的教學和科研工作.