多民族地區的棚戶區有機更新探索與實踐

程望杰

一、研究背景

棚戶區改造面臨的不僅僅是空間環境問題，更重要的是對其內部復雜的社會關系及矛盾進行權衡。特別是在多民族地區，民族成分多元、社會風俗以及生活習慣差異較大、用地權屬復雜等問題導致棚戶區改造阻力較大。我國多民族地區陸續出臺了相關公共政策，通過制定獎勵性、導向性的措施鼓勵多民族進行嵌入式居住，期望逐步形成各族群眾共居、共學、共事、共樂的良好局面。如何利用棚戶區改造的契機，將其政策目標落實在具體的規劃中，這就要求我們以城市有機更新理念作為指導思想，既能落實相關規劃政策，增強后續的實施管理，又能兼顧人民群眾的內在需求，滿足實現城市的可持續發展。基于此背景，本文對相關理論以及項目實踐進行了研究探索。

二、多民族地區棚戶區改造規劃思路

1.多民族嵌入式社區模式研究

習近平總書記在第二次中央新疆工作座談會上首次提出了在新疆“推動建立各民族相互嵌入式的社會結構和社區環境”的嶄新理念。關于多民族嵌入式社區模式研究中，新加坡于1989年推出的公共住房族群整合政策值得借鑒，該政策根據新加坡整體人口結構中的各個民族所占比例，規定每個單元樓和鄰里在房屋出售、轉租以及轉售中按照推薦比例配置，旨在通過公共政策手段引導民族交錯混居，避免出現單一民族聚居的現象；烏魯木齊市天山區昌樂園社區作為多民族嵌入式社區試點，從文化及娛樂設施、社區綜合服務、社區治安及管理等方面進行了嵌入式社區建設的實踐，將民族團結工作融入到各項工作中去，夯實新疆社會穩定、長治久安的社會基礎；成都也在全國率先開展了多民族嵌入式示范社區的創建工作，探索建立相關配套指標體系、優化嵌入式社區規劃及管理模式，并納入市政府民生項目進行推進，這些實踐案例對于多民族地區的棚戶區改造具有很好的借鑒意義。

多民族嵌入式社區可看做一個完整的生態系統，是政治、經濟、文化等因素的集合體，各個要素互相協調配合才能持續健康發展。考慮多民族地區特色風情，尊重各民族生活習慣，滿足各民族群眾生產生活要求，營造特色彰顯、互匯互融、一體多元的多民族生活空間布局，充分展示各民族交往交流交融的文化特征。通過文獻及實踐研究，多民族嵌入式社區主要以公共政策的手段，從社區政策、建設標準、社區管理服務三個方面著眼進行具體指引。

2.城市有機更新與多民族嵌入式社區模式協同

由于歷史原因，多民族地區的棚戶區存在著更為復雜的社會因素，不僅僅是城市功能空間的更新，更多的是社會關系的更新。因此城市有機更新與嵌入式社區模式的協同是多民族地區棚戶區改造的重要出發點，主要包括以下三個方面的協同：

（1）城市功能的承接與提升

從區域角度統籌考慮拆遷還建，充分承接城市總體規劃及相關規劃政策、騰退舊城區土地實現有機更新，提升優化職能、增進民生福祉，全面推進空間結構優化及品質提檔升級。

（2）存量土地的挖潛與轉型

充分挖掘存量土地潛力、推進危舊房屋騰退工作、盤活老城區功能，促進增長方式由“外延式擴張”向“內涵式增長“的轉變，為城市發展預留充足的發展空間。

（3）改造模式的優化與整合

新常態下，從區域統籌的角度，在評估改造潛力的基礎上，合理進行功能定位及布局，從城市功能更新、品質提升、構建嵌入式社區模式等三大方面，指導棚戶區有機更新，并提出具體措施（見下表）。

城市有機更新與嵌入式社區模式協同對策

三、規劃實踐——以新疆博樂涼臺村棚戶區改造為例

博樂市位于新疆維吾爾自治區西北部，是博爾塔拉蒙古自治州的政治、經濟、文化中心，也是典型的多民族地區，城區現已自發形成了漢族、維吾爾族、蒙古族、哈薩克族、回族等多民族交錯的自然“嵌入式”結構。針對目前博樂市北城棚戶區用權屬“雜”、密度“高”、交通出行不便、配套設施缺乏、民族過于集中等問題，本次研究從區域宏觀視角，整體分析北部老城區各項功能，以期以棚戶區改造為契機，破解北部舊城區發展的制約瓶頸，促進民族團結交融，提升城市形象，維護社會穩定。

1.城市功能更新策略研究

本次規劃研究中，北部老城區強調以“南強”促“北優”，片區中涉及北京路城市功能主軸、一處市級公共中心，圍繞樂道環廊布局鄰里中心模式，提出北區城市更新結構，即“一帶三軸連五區、兩心多點提品質”；青河生態景觀帶作為棚戶區的生態核心帶，作為片區提升的著手點；三軸為北京路發展主軸、青得里大街發展次軸及文化路發展次軸，貫穿北城綜合服務區、青河生態居住區、文化生活綜合區、現代都市生活區、生態宜居小鎮等五個功能區；景觀體系形成滲入五大功能區的魚骨狀生態綠廊，打造“一河兩岸、兩心三廊、眾星閃耀”的城市形象；結合城市功能更新優化用地布局，結合國家相關規范及總體規劃要求優化提升老城區品質配套；完善舊城公共服務設施配套，形成三級網絡化公共服務中心體系；布置8個社區級鄰里中心，以500米服務半徑優化生活圈；綠地體系更新后，實現500米見綠，800米見園的目標，并滿足綠地占城市建設用地的比例不低于10%，人均綠地面積不低于10.3平方米的國家規范要求；整體改善各民族居民居住生活環境的同時，保障各民族居民生產和就業空間。

2.基于嵌入式社區理念的分類改造方式

博樂北城棚戶區現階段已經自發形成了多民族混居的居住模式，但在實際改造中，大量原住房由低層轉為多層、甚至是高層，多民族嵌入式社區模式需要結合實際需求進行考慮。因此提出棚戶區地塊分類有機更新策略，即對區域內棚戶區采取拆除重建、綜合整治的改造方式，合理確定還遷安置規劃。

其中，拆除重建模式是以市場力與政府調控力雙向推動，主要針對位置條件好、土地利用率低、片區建筑質量差、環境差，且與城市未來發展方向不協調的地塊。通過對原地塊徹底拆除，重新構建物質空間，創造城市新形象為主要目標；嚴格落實上位規劃，完善區域配套，增補公共服務和基礎設施、公園等公益性設施；同時兼顧要求，拆除重建型地塊的嵌入式社區模式，主要是通過商品房、經濟適用房、租房、保障性住房混合搭配，將高檔、低層住宅混合穿插建設，讓不同收入、不同職業的居民實現混居；樓棟中主要以垂直嵌入為主，依據各民族人口的構成，同一樓棟間按照該比例進行房屋的銷售、安置，實現嵌入式社會結構和社區環境形成的人員基礎。

綜合整治模式是以政府調控力為主導，主要針對更新動力小、不滿足拆除重建條件的城中村、舊居住區，該類棚戶區地塊一般不增加建筑面積，以拆除局部建筑或違規搭建，營造開敞空間或增加配套設施為主要更新方式；單體建筑整治需要實現抗震加固、立面美化，庭院整治的要求；公共設施區則以立面美化，建筑單體功能置換（如改造為鄰里中心），增加基礎配套設施為主要更新方式，如道路建設、市政設施、綠地及防護綠化建設；綜合整治型地塊的嵌入式社區模式，根據當地實際情況選擇了典型的漢族及少數民族院落作為最小整治單元，通過“院落+居住單元+居住組團”三級層級，按原住民民族比例成分進行平面嵌入式布局；院落作為各民族家庭的日常活動場所，作為私密空間；由10～15個院落圍繞公共綠地組成一個居住單元；若干居住單元圍繞公共服務設施組成一個居住組團，公共服務設施包括商業、文化館、文化廣場、學校、配套洗禮房等生活必備設施，考慮各族群眾不同特性需求。

3.整體城市設計框架

在分類改造方式的基礎上，結合更新后的用地布局進行整體城市設計（如圖）。主動承接區域功能定位，以綠色活力為主題，以“多民族混合品質住宅+綜合商業”為主功能，將區域建設為中（家庭）、青年客戶群體為主要服務對象的新興宜居生態宜居生活區。

延續原棚戶區的網格式林蔭路網，打造200*150米街坊尺度，營造生活休閑街區；沿響根都大街打造商業連續界面，將商業氛圍向北延續，構筑博樂北城商業新名片；遵循土地集約節約利用的原則，以居委會、小學、幼兒園、公園、社區衛生服務中心為基礎集中布局鄰里中心，使居民在10分鐘步行距離內享受品質服務；充分考慮多民族地區居民的生產、生活習慣，配套宰牲房、少數民族紅白事活動場地等公共服務、生活必備設施；加強生態走廊滲透，融入民族特色元素，利用沿青河及沿涼臺社區內部支路綠帶設置綠道；建筑形式融合新疆民居元素和現代建筑手法，建筑色彩基調為木質暖色調，屋頂延用阿以旺建筑形式；重要節點處的山墻面點綴色彩鮮艷的壁畫、色帶，增加其可識別性。對部分保留的重點街區提出改造對策，分級、分類別采取危房整治、防護加固、綜合改善等保護措施；結合傳統元素的融入，重要街道界面體現地域風貌特色。

北城棚戶區有機更新規劃透視圖

4.規劃實施管控

在整體城市設計的框架下，提出可開發用地單元的控制要求。綜合考慮城市發展及棚戶區改造安排，制定分期、分類型實施計劃。結合棚改方案，制定拆遷重建類各地塊規劃指標，為下一步規劃條件提供技術支撐，對綜合整治類項目提出近遠期控制指引。

以片區為單位，建立棚戶區“一圖一表”圖則檔案，為后續“棚戶區”改造的規劃編制、審批和改造提供依據。圖則將具體地塊指標細化，針對不同的改造方式提出控制指標，方便規劃管理，主要包括地塊編號、用地性質、更新方式、面積、強度控制、公建配套指標、嵌入式居住模式、城市設計等指標，指導實施建設。后續結合拆遷還建模式、分期實施計劃、居民意愿等，有針對性地提出實施模式，完善利益激勵與補償機制，為棚戶區改造實施提供政策性保障。

四、結語

本文的研究思路是針對多民族地區的棚戶區改造，結合城市有機更新理論對棚戶區改造策略和途徑進行了研究，特別是將多民族嵌入式社區模式融入到城市有機更新中，明確拆除重建、更新發展、整治完善、風貌保護等不同類型的更新區域，并通過城市設計介入實現功能和品質提升，滿足各民族群眾生產生活要求。在棚改規劃方案形成過程中，還需要考慮眾多因素，包括弱勢群體、各方利益主體、規劃管理部門等的訴求，如何更好地協調各因素之間的關系，從而使改造方案更具可實施性，這也是今后棚戶區改造中需要重點探索的問題。