行政事業單位國有資產管理“放管服”改革探討

摘 要：2016年以來，隨著全國深化“放管服”改革的推進，各部門政府職能逐漸下放整合完善。2017年，國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的建立，對行政事業單位國有資產管理提出了更高的管理要求，本文結合《湖北省行政事業單位國有資產監督管理條例》《省財政廳關于深化省級行政事業單位國有資產管理“放管服”改革有關事項的通知》貫徹落實情況，全面分析湖北省行政事業單位資產管理工作中存在的問題，并就行政事業單位國有資產管理“放管服”落實落地提出完善意見。

關鍵詞：國有資產管理;放管服改革;國有資產管理信息化建設

2015年1月15日，湖北省十二屆人民代表大會常務委員會第十三次會議審議通過了《湖北省行政事業單位國有資產監督管理條例》（以下簡稱《條例》），于2015年4月1日起施行。2016年，財政部開展了全國行政事業單位國有資產清查工作。2017年，省財政廳在《條例》貫徹落實和全省行政事業單位國有資產清查情況的基礎上，制定出臺了《湖北省行政事業單位國有資產配置管理辦法》《湖北省行政事業單位國有資產使用管理辦法》《湖北省行政事業單位國有資產處置管理辦法》。2018年，湖北省人大常委會聯合省財政廳赴武漢、荊州等地區調研《條例》貫徹實施三周年的情況，并將調研結果提交省十三屆人大常委會審議，將《條例》列入了2019年度省人大立法計劃項目。為進一步推進湖北省資產管理工作，釋放高校和科研院所創造創新活力，2019年3月，省財政廳報經省政府同意，印發了《關于深化省級行政事業單位國有資產管理“放管服”改革有關事項的通知》（以下簡稱《通知》），結合實際，按照行政事業單位國有資產管理各環節特點和各單位管理體制，授予主管部門和單位部分資產管理權限，同時主管部門可以結合部門資產管理實際授予所屬單位一定的資產管理權限。《通知》印發后，有力促進了單位事業發展，提高了單位公共服務能力。但是，在當前全面深化改革、轉變政府職能和經濟社會發展的新形勢下，現行各單位資產管理仍然存在一些亟待解決的突出問題。2019年7月，省財政廳資產管理處結合“不忘初心、牢記使命”主題教育履行國有資產監督管理職責、推動資產管理工作高質量發展的要求，赴武漢市、宜昌市、荊州市等地區，對部分省級部門（單位）貫徹落實《通知》的情況進行了調查研究。

一、省級部門資產管理現狀

2017年，湖北省財政廳三個資產管理辦法印發后，大部分省級部門積極落實了本部門資產管理辦法的研究制定。2019年，《通知》印發后，這些部門進一步結合行業管理特點，及時研究制定了本部門所屬行政事業單位資產管理實施辦法，有效推動資產管理“放管服”改革落地見效。如省衛健委制定印發了《湖北省衛生健康委員會國有資產管理實施辦法》，明確了所屬單位資產管理流程、管理權限及相關管理要求;省教育廳組建工作專班，多次次召開高校資產管理專題座談會，草擬了《省教育廳關于國有資產管理“放管服”改革有關事項的通知》，并印發所屬行政事業單位征求意見;省交通廳、省地礦局也結合行業管理體制改革、地質行業轉型發展提升要求，研究制定資產管理“放管服”改革實施細則。

為夯實資產管理基礎，確保“放管服”改革有效落地，根據當前國有資產監督管理范圍和2018年省級單位機構改革情況，其他部門重新部署了所屬單位資產清查盤點工作，及時分類匯總分析資產存量管理情況，全面、真實、完整掌握所屬單位基本情況、財務情況以及資產情況。同時，根據清查結果、審計監督、專項巡視檢查、年報會審和日常管理等情況，采取座談、調研、專題研究等多種方式，對所屬單位資產管理中存在的問題和困難進行梳理，按照國家、財政部和湖北省資產管理相關要求，有針對性地提出加強和改進資產管理工作的要求，或者擬定完善相關資產管理機制體制的方案和建議。省屬高校等單位建立了單獨的資產管理系統，采取資產標簽與實物管理、信息化動態管理相結合的方式，實現資產分類、全鏈條追溯監管。通過確認資產唯一數字身份，構建資產全生命周期監督管理。其中，部分省屬高校將資產管理系統與財務核算系統、人事管理系統、實驗室管理系統等信息化平臺對接，在數據交互的基礎上，實現資產管理數據橫向、縱向銜接。通過信息化平臺和數據鏈，將資產管理“化零為整”。

資產管理督導檢查方面，《條例》 《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（中發〔2017〕33號）和《國務院辦公廳關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發〔2018〕127號）等相關文件印發后，圍繞向人大常委會報告資產管理情況和落實“放管服”改革有關要求，主管部門建立了資產管理定期檢查、隨機抽查制度，對檢查和抽查中發現違規違紀的單位和個人，嚴肅追責問責，進一步明確了所屬單位資產具體管理職責，落實了問題整改主體責任，強化了主管部門綜合監督管理職責。

二、國有資產管理“放管服改革”中存在的主要問題

1.資產管理職責不到位

一是資產管理機構和人員配置不足。從調研情況看，省屬高校普遍配備了專門負責資產管理工作的機構和人員，明確了校內資產管理各崗位職責，建立了較為完善的崗位責任制。其他部門和單位均未明確設置資產管理機構和人員，單位內部資產多頭管理，且分工不明、職責不清，導致管理要求和程序缺失、資產和財務狀況不一致。二是資產管理干部隊伍的素質和能力不夠。部分單位資產管理人員多為臨時、兼職管理人員，或者人員年齡偏大、變動頻繁、專業能力不夠。三是資產管理業務培訓力度不強。部分主管部門傳達政策不及時，對部門或單位內部領導、人員、機構和所屬單位資產管理業務培訓力度不強，資產管理學習交流平臺不健全，導致資產管理政策落實不到位。

2.資產管理體制不順

一是省屬高校與所屬企業體制不明確。如高校依托自身優勢創辦資產經營管理公司，將學校經營性資產和科技成果轉化委托給公司運營，改善了辦學條件，促進了科技成果轉化。同時，因高校所屬企業事企不分、監管缺位、法人治理結構不完善、資本運營效率不高等問題，給高校資產安全帶來了一定風險。二是部分醫院與高等院校、衛生部門、教育部門管理關系不明確。如高校附屬醫院作為醫、教、研三位一體的獨立實體，財政權歸屬省衛健委管理;作為高校附屬醫院承擔著醫學院校醫學臨床教學、人才培養、科技創新等職能，人事權歸屬高校管理。導致醫院管理體制存在多頭共管異化為無人監管、行政管理組織架構不一導致監管無序、行政級別不一出現管理“借位”和“錯位”等情況，限制了醫療衛生事業健康發展。三是部分事業單位事企改革不徹底。如部分經營類事業單位轉企過程中因資產劃轉手續不全，未能及時進行賬務調整和處理，導致形式上事企已分開，實質上事企賬務未分。企業后期經營擴張中，因注冊資本金不足阻礙其市場規模擴大和發展。

3.資產管理制度體系不全

一是專業設備資產配置標準缺失。省級單位資產配置管理權限全部授權給主管部門，通用設備及家具、軟件資產配置標準已通過預算管理信息系統設置限額表實行信息化限額管理，但專用設備暫無明確的配置標準規定，如教學、科研、醫療、質量檢測、地質勘察、測繪等專業設備。行業主管部門反映專業設備配置和處置依據不足，財務資產管理部門又不具備專業設備管理知識，導致“管”和“服”無法落實到位。同時，部分單位專業設備盲目、重復投資，或者單位間設備配置苦樂不均，造成資源短缺與閑置并存、資金緊張困難與低效使用同在。二是資產出租、處置公開交易程序不明確。重大資產出租和處置應當在依法設立的省級產權交易機構公開進行，但相關資產管理制度中未明確“依法設立的省級產權交易機構”主體、交易費用比例、具體操作流程及要求。對于學校和醫院等公益事業單位資產出租事項中公開交易程序如何滿足行業公益事業發展特點和持續穩定等情況未予以體現。三是資產出租合同期限超過三年的出租事項審核、科技成果轉化轉讓、許可或者作價投資要求不明確。現行資產管理相關規定中未單獨分類明確“承租資產投入大、成本高等情況”具體審核要求及相關必備佐證資料，科技成果轉化轉讓、許可或者作價投資具體操作流程及要求未予以明確，不便于單位具體執行。

4.資產產權不清

一是土地、房屋未確權。省級大部分單位因劃撥用地建房或確權辦證費用較高，存在長期占有、使用的土地、房屋未辦理產權證，造成大量土地、房屋等重大資產產權不清。或者形成賬外資產，游離于資產監督管理之外，使財政部門難以全面掌握單位利用資產出租出借、對外投資等管理情況。二是已投入使用的在建工程未轉固定資產。部分單位因基本建設項目未履行報批手續、超概算無法竣工決算，或者項目消防設施專項驗收不合格，使已長期投入使用的在建工程未轉固定資產管理，導致固定資產價值不實。三是房屋賬證不符。如省級大部分黨政機關房屋產權證統一在省機關事務管理局管理，部分二三級單位與主管部門共建、共用辦公用房，導致房屋使用單位重復記賬，或者使用單位和權屬單位均未記賬。四是單位房改房管理混亂。部分單位房改房已出售給職工，產權已轉移，但因未及時辦理資產處置手續仍長期掛賬。

5.賬務管理基礎薄弱

一是資產賬面價值失真。部分單位利用貨幣資金購置固定資產的入賬價值，只按照發票金額入賬，為購置固定資產而發生的相關稅費未計入固定資產價值。二是應收款項、資金掛賬管理不嚴。部分單位清查應收賬款、其他應收款和預付賬款時，催收、清算、扣款手段乏力，造成單位應收款項余額大、賬齡長、流失嚴重。部分單位財務核算不規范，賬務處理不及時，長期不清理往來科目中資金掛賬款項，使其具體形成的原因、往來單位名稱、款項性質等資料無法查證，造成賬務不實。三是資產管理與財務管理銜接機制不健全。部分省屬高校資產管理部門與財務管理部門分別孤立管理，兩個部門溝通銜接不夠，賬表核對、記賬處理不及時，導致一個單位相同填報口徑的不同報表數據不一致。

6.業務管理政策不匹配

一是資產配置管理與預算管理未有效銜接。省教育廳反映，資產配置預算由省屬高校報省教育廳審核后納入預算，資金預算由省屬高校報省財政廳審核后納入預算，使資金、資產、項目預算管理無法聯動。二是資產管理與資金管理要求不匹配。《通知》已將資產配置預算調整審核權限授權主管部門管理，但資金預算管理調整權限并未授權，且調整審核時間較長，導致項目整體實施緩慢。三是事業單位公務用車管理要求不明。湖北省公務用車改革已完成，《湖北省黨政機關公務用車管理辦法》印發實施，但事業單位公務用車管理職責部門和要求未明確，使事業單位公務用車配置、處置管理政策依據不明確。

三、構建新時代行政事業單位國有資產管理的建議

在持續深化“放管服”改革中，充分發揮資產管理在創新監管機制、提高監管能力和水平方面的基礎性作用，進一步扎實國有資產報告制度基礎。一方面，對調研發現的問題、單位反映強烈的問題、巡視審計反饋的問題等實行清單管理，重點研究解決方案，并指導單位整改;另一方面，完善資產監督管理的配套制度，分類落實主體責任，并加強與其他“放管服”改革事項有效銜接，形成長效制度機制，充分發揮資產效益，為激發社會創新創業打好基礎。

1.深化改革要求，建立統一規范、便于操作的資產管理制度

一是由財政、稅務、審計、教育、衛生、公共資源交易等部門共同參與，根據行業管理和改革要求，系統梳理，出臺宏觀統一規范的資產管理制度。二是參照財政部《行政事業性國有資產管理條例》和公共基礎設施、政府儲備物資、受托代理資產管理辦法研究制定方向和范圍，推動《湖北省行政事業單位國有資產監督管理條例》的修訂。三是會同教育、衛生、文化、交通、地質勘察、質量監測等行業主管部門制定專業設備配置標準，健全專業設備管理體系。四是根據資產配置、使用、處置、收益管理等各項業務管理要求，修訂各類資產業務管理辦法。同時，與其他業務管理辦法相銜接，充分考慮公益類事業單位資產管理特點和需求，細化政策解讀，便于各單位執行與操作，確保各項政策取得扎實成效。五是指導各行業主管部門，結合行業管理特色，制訂適用于行業管理需求的資產管理實施細則及配套的單位內部資產管理、內控管理、資產績效評價管理等制度。

2.結合資產管理實際，建立合理的資產管理績效評價體系

一是建立資產管理績效評價體系。結合部門、單位資產管理實際，總結分析年度資產管理考評情況，建立科學、合理、系統的資產績效評價體系，突出職責履行、資產管理差異化、資產效益最大化、成本控制等考核指標。二是加強資產管理考核。通過部門聯動，多形式考核方式開展，結合實際論證，定期組織單位、主管部門、財政部門開展資產管理考核。三是建立資產管理與預算管理有效結合機制。充分運用考核結果，推進資產管理與預算管理相結合，從而調動單位、部門資產管理主觀能動性。

3.深入調查研究，探索新形勢下資產管理模式

一是深入學習國家、財政部、行業管理部門等改革要求，準確把握當前資產管理的目標方向、政策原則和辦法舉措，主動聯系資產占有、使用單位，研究探討新時代資產管理工作面臨的新情況新問題，完善資產管理機制體制。二是梳理各單位資產管理歷史遺留問題，總結分析原因，探索提出實質性的解決方案，并指導單位解決問題、補齊短板，進一步理順資產管理體制，夯實資產管理基礎。三是隨著《政府會計制度》的實施，資產管理的范圍也在逐步擴大，公益性資產、文物文化資產、債務資產等資產計量計價細則和資產管理制度均未明確規定，需要進一步探索研究制定統一、標準化的政策，同時完善此類資產信息化管理子系統建設，全面規范各類資產管理。

4.利用現代信息化技術，建立統一有效的信息化平臺

一是依托國家“互聯網+監管”。“互聯網+政務服務”、數字政府、財政數據平臺建設，利用移動互聯網、物聯網、云計算、大數據等現代信息化技術，將分散的、獨立的資產管理信息平臺整合為一個互聯互通、業務協同、信息共享的綜合平臺。二是搭建適用于單位內部規范管理、分級管理、編碼管理、責任到人，同時滿足主管部門、財政部門數據統計分析、資產監管、綜合決策的資產管理信息平臺，推進各單位、各部門、各地區資產管理信息平臺數據互聯互通，暢通各級財政部門、主管部門、單位資產管理數據流通機制，形成全面覆蓋的資產管理信息“一張網”。三是依托資產管理信息共享平臺，將資產配置、使用、處置、年度報告等信息與相關部門監管平臺按需共享，在資產監督管理、數據分析決策等過程中充分應用，提高財政管理能力，保障國有資產報告質量。

5.加強組織隊伍建設，不斷提高資產管理水平

一是借制定《行政事業性國有資產管理條例》、修訂《湖北省行政事業單位國有資產監督管理條例》、向人大報告國有資產管理情況等工作契機，進一步強化建立健全資產管理機構、配備專職人員的必要性和迫切性，推進各部門、各單位資產管理機構建設。同時，明確地方財政部門、主管部門和單位增設資產管理機構和人員的要求，強化職責分工和專業需求，落實管理職責，避免多頭管理、相互推諉扯皮、不敢擔當、被動應付等現象，以強烈的政治責任感和歷史使命感召力推進資產管理工作。二是進一步加強政策宣傳引導、業務培訓學習機制，搭建學習和交流平臺，提高資產管理干部隊伍的素質和能力，將宣傳效果、培訓成果納入資產績效評價體系，有效推動各項資產管理工作。