生態(tài)補(bǔ)償視域下中國(guó)大氣污染治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與政策設(shè)計(jì)

馮蘭蘭 安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)統(tǒng)數(shù)學(xué)院 安徽蚌埠 233030

一、前言

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在更為突出的位置，全力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，重拳整治大氣污染，切實(shí)解決人民群眾反映強(qiáng)烈空氣污染問(wèn)題。2015年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，提出要“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，“加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制”。2016年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，提出要“加快建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，“創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境聯(lián)動(dòng)管理體制機(jī)制”，建立健全區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和跨區(qū)域排污權(quán)交易市場(chǎng)。生態(tài)補(bǔ)償是“為生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”（Payment for ecosystem services）的簡(jiǎn)稱(chēng)，是環(huán)境服務(wù)的使用者向環(huán)境服務(wù)提供者就提供自然資源服務(wù)而達(dá)成的交易行為。

為響應(yīng)中央政府號(hào)召，中國(guó)部分省市開(kāi)展了空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)南绕谔剿鳎荚诶媒?jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府攻堅(jiān)治污的積極性，從而推動(dòng)本地區(qū)大氣污染的有效治理。本研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和決策價(jià)值，不僅有助于識(shí)別中國(guó)空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐七M(jìn)模式，相關(guān)設(shè)計(jì)思路亦能為其他省市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提供有益借鑒。

二、中國(guó)空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）中國(guó)4省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案對(duì)比

由于環(huán)境問(wèn)題固有的復(fù)雜性、不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異性等，目前我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償模式。查閱相關(guān)資料對(duì)比了全國(guó)4省（安徽、山東、河南和湖北）的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案得到結(jié)論。需要說(shuō)明的是，盡管河北省和陜西省也開(kāi)展空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿鳎煽捎谙嚓P(guān)技術(shù)文檔和數(shù)據(jù)的不可獲得性，本研究并未將其考慮在內(nèi)。從生態(tài)補(bǔ)償具有典型的區(qū)域性特征來(lái)看，不同省份的生態(tài)補(bǔ)償方案存在較大的異質(zhì)性。從生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，安徽省、山東省和湖北省對(duì)考核對(duì)象每削減單位污染物獎(jiǎng)勵(lì)30萬(wàn)元到80萬(wàn)元不等，河南省在全國(guó)首推五級(jí)階梯式獎(jiǎng)懲模式。從考核周期看，河南省實(shí)行“月度考核，月度結(jié)算”，安徽省和湖北省則采用“季度考核，年底結(jié)算”，山東省推行“季度考核，季度結(jié)算”。綜上可知，空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償具有典型的區(qū)域性特征，各省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償并不會(huì)遵循統(tǒng)一模式，需要結(jié)合本省實(shí)際情況進(jìn)行針對(duì)性設(shè)計(jì)。

（二）各地市空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.山東省14市空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)

自2014年試行空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以來(lái)，山東省17個(gè)市均制定了空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案。市級(jí)空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案不同之處如下：污染物權(quán)重不盡相同、生態(tài)補(bǔ)償資金系數(shù)不同、考核周期不同、對(duì)分類(lèi)考核的假定不同。盡管各市空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償框架大都借鑒了山東省的模式，但不同地區(qū)仍會(huì)兼具區(qū)域特色。

2.河南省12市空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)

河南省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償始于2016年7月，2017年6月該省修改方案，在全國(guó)首推5級(jí)階梯獎(jiǎng)懲模式。截至目前，鄭州和焦作等12個(gè)市制定了本地區(qū)的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案，如包括焦作和開(kāi)封等7個(gè)市采用了河南省的階梯獎(jiǎng)懲模式。與其它市不同，鄭州市另辟蹊徑，考察PM10和PM2.5的削減情況，實(shí)行“周度考核，周度結(jié)算”的模式。

3.湖北省4市空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)

湖北省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償始于2016年1月，目前共有十堰市、咸寧市、宜昌市和恩施州等四市制定了空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償辦法，資金需用于大氣污染防治治工作，這與湖北省級(jí)層面的要求一致。與宜昌市和咸寧市不同，十堰市基于行政區(qū)域?qū)⒖己藢?duì)象分為兩類(lèi)，其中 I 類(lèi)區(qū)域（市區(qū)）生態(tài)補(bǔ)償公式等同于湖北省，但補(bǔ)償資金系數(shù)下調(diào)至10萬(wàn)元/（微克/立方米），II類(lèi)區(qū)域（縣區(qū)）生態(tài)補(bǔ)償以污染物季度均值的同比變化核算，補(bǔ)償資金系數(shù)亦為10萬(wàn)元/（微克/立方米）。

4.安徽省3市空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)

安徽省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償始于2018年7月，目前共有合肥市、阜陽(yáng)市和滁州市制定了空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償辦法。資金均用于本轄區(qū)大氣污染防治工作，這也與安徽省級(jí)層面的要求一致。與合肥市和滁州市不同，阜陽(yáng)市將PM2.5考核權(quán)重調(diào)整至80%。關(guān)于是否分類(lèi)考核，合肥市和滁州市將考核對(duì)象分為市區(qū)和縣區(qū)兩類(lèi)，阜陽(yáng)市未對(duì)考核對(duì)象進(jìn)行分類(lèi)。在區(qū)域特色方面，合肥市規(guī)定季度PM2.5降幅超過(guò)6微克/立方米的市縣區(qū)可以額外獲得20萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)，滁州市和阜陽(yáng)市在核定市區(qū)空氣質(zhì)量責(zé)任時(shí)均采用臨近監(jiān)測(cè)點(diǎn)共同分?jǐn)偰Ｊ健?/p>

三、基于具體案例的政策設(shè)

為便于說(shuō)明，本文以安徽省蚌埠市為例，探討在省級(jí)環(huán)保考核要求下該市如何設(shè)計(jì)本地區(qū)空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案，相關(guān)思路也可推廣至其他地區(qū)。由于缺乏有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制，蚌埠市所轄區(qū)縣大氣污染防治進(jìn)程不一，諸多地區(qū)顆粒物污染濃度超標(biāo)，部分區(qū)縣空氣改善幅度有限甚至出現(xiàn)反彈現(xiàn)象。需要注意的是，蚌埠經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)并沒(méi)有國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)，因此該區(qū)域空氣質(zhì)量狀況及其生態(tài)補(bǔ)償并未考慮在內(nèi)。為避免搭便車(chē)行為，蚌埠市需要明確各行政區(qū)的考核責(zé)任，探索建立空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，利用經(jīng)濟(jì)手段獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)懲罰落后，多方發(fā)力共同推進(jìn)本地區(qū)空氣質(zhì)量改善。

（一）蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案的技術(shù)要求

結(jié)合前述省市的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，本部分從生態(tài)補(bǔ)償因子、污染物權(quán)重、考核周期和資金使用等方面對(duì)蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案進(jìn)行具體設(shè)計(jì)。

1.生態(tài)補(bǔ)償因子及污染物權(quán)重的設(shè)定

為配合省政府對(duì)各設(shè)區(qū)市的空氣質(zhì)量考核，建議市級(jí)生態(tài)補(bǔ)償因子及其權(quán)重借鑒省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。即假定蚌埠市參考安徽省的設(shè)置，以各考核對(duì)象PM2.5和PM10平均濃度季度同比變化為指標(biāo)，考核權(quán)重分別為75%和25%。

2.分類(lèi)考核的確立

在前述33個(gè)市級(jí)生態(tài)補(bǔ)償方案中，有14個(gè)市采用了分類(lèi)考核策略，即根據(jù)行政區(qū)級(jí)別將考核對(duì)象分為市區(qū)與縣區(qū)兩大類(lèi)。本研究認(rèn)為市級(jí)生態(tài)補(bǔ)償采用分類(lèi)考核策略有其合理性。出于公平性考量，基于市區(qū)數(shù)據(jù)核算的生態(tài)補(bǔ)償金額（或罰款）不應(yīng)由縣區(qū)分享（或負(fù)擔(dān)）。但是，鑒于縣區(qū)大都位于市區(qū)周邊，為消除環(huán)境治理盲區(qū)，建議各市對(duì)所轄縣區(qū)單獨(dú)考核，資金由市財(cái)政承擔(dān)。對(duì)于蚌埠市，借鑒青島市、鄭州市和十堰市等地經(jīng)驗(yàn)，建議蚌埠市基于行政區(qū)

域?qū)⒖己藢?duì)象分為兩類(lèi)。其中 I 類(lèi)區(qū)為市區(qū)，包含蚌山區(qū)、龍子湖區(qū)、禹會(huì)區(qū)、淮上區(qū)和高新區(qū) II 類(lèi)區(qū)為所轄縣區(qū)，包含懷遠(yuǎn)縣、五河縣和固鎮(zhèn)縣。

3.監(jiān)測(cè)點(diǎn)空氣質(zhì)量的責(zé)任界定

目前，監(jiān)測(cè)點(diǎn)空氣質(zhì)量的排放責(zé)任有兩種界定方式：一是由該監(jiān)測(cè)點(diǎn)所屬轄區(qū)負(fù)責(zé)，即屬地模式 二是由該監(jiān)測(cè)點(diǎn)臨近行政區(qū)共同負(fù)責(zé)，即臨近行政區(qū)共同負(fù)責(zé)模式。現(xiàn)存的市級(jí)空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償大都采用第一種方式，僅有鄭州市、滁州市和阜陽(yáng)市在核算市區(qū)環(huán)境責(zé)任時(shí)采用第二種方式。鑒于多數(shù)行政區(qū)面積并不規(guī)則，環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)也未必居于轄區(qū)中心，第二種方式更具合理性。以蚌埠市市區(qū)為例，百貨大樓監(jiān)測(cè)點(diǎn)雖位于蚌山區(qū)，但該站點(diǎn)距離蚌山區(qū)區(qū)政府直線(xiàn)距離為3.2公里，距離龍子湖區(qū)政府1.5公里，距離淮上區(qū)區(qū)政府2.3公里，距離禹會(huì)區(qū)區(qū)政府2.7公里。百貨大樓監(jiān)測(cè)點(diǎn)的空氣質(zhì)量應(yīng)由上述四個(gè)區(qū)域共同負(fù)責(zé)，不應(yīng)單獨(dú)劃歸蚌山區(qū)。借鑒鄭州市、滁州市和阜陽(yáng)市的經(jīng)驗(yàn)，本文建議市級(jí)空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償采用屬地模式和臨近行政區(qū)共同負(fù)責(zé)模式相結(jié)合的手段，即市區(qū)空氣質(zhì)量考核時(shí)采用共同負(fù)責(zé)模式，縣區(qū)空氣質(zhì)量考核時(shí)采用屬地模式。不同縣區(qū)由于空間地理位置相對(duì)較遠(yuǎn)，采用屬地模式比共同負(fù)責(zé)模式更具合理性。在核定市區(qū)空氣質(zhì)量責(zé)任時(shí)，建議以監(jiān)測(cè)站作為生態(tài)補(bǔ)償核算的計(jì)算單元，監(jiān)測(cè)站空氣質(zhì)量由該站點(diǎn)臨近的行政區(qū)共同負(fù)責(zé)，以各行政區(qū)在監(jiān)測(cè)點(diǎn)核心區(qū)所占面積確定權(quán)重，監(jiān)測(cè)點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償資金按此權(quán)重在鄰近行政區(qū)分?jǐn)偂?/p>

4.考核周期與資金使用的設(shè)定

市級(jí)空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)目己酥芷诳梢造`活設(shè)置，但一般不應(yīng)超過(guò)省級(jí)考核周期。參照安徽省的模式，我們建議蚌埠市采用“季度考核、年底結(jié)算”的方式，此舉有助于減輕蚌埠市財(cái)政壓力。關(guān)于資金使用，目前所有空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案均未提到資金可用于績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，故建議資金用于本行政區(qū)域內(nèi)改善環(huán)境空氣質(zhì)量的項(xiàng)目，不得挪作他用，以降低資金使用過(guò)程中的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

總之，相比安徽省模式，本文構(gòu)建的蚌埠市生態(tài)補(bǔ)償方案在如下方面予以創(chuàng)新：推進(jìn)分類(lèi)考核 采用以監(jiān)測(cè)點(diǎn)為決策單元的生態(tài)補(bǔ)償模式。由于兼顧了省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域特點(diǎn)，外加上充分汲取了其他省市的寶貴做法，蚌埠市空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)出較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，這有助于形成可復(fù)制、可推廣的“蚌埠模式”，利于其他地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒。