政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀思考

楊偉偉 萊蕪區(qū)鳳城高級中學(xué) 山東濟南 271100

我國現(xiàn)有政府，是在馬克思主義有關(guān)理論指導(dǎo)下，在革命斗爭中逐步孕育產(chǎn)生，在高度集中的計劃經(jīng)濟條件下不斷強化起來的。在這種背景下所形成的政府職能理論及其實踐，必然存在著難以克服的歷史局限。

改革開放后，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，我們黨和政府對于政府職能的認(rèn)識也有了新的變化，理論是行動的先導(dǎo)，認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，必然會帶來實踐的變化。自改革開放以來，我國政府職能開始有了根本性變化。首先，政府整體職能的重心由階級斗爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)其次，政府開始簡政放權(quán)，注重市場、社會中介組織在經(jīng)濟、社會發(fā)展中的重要作用，改變政府包攬一切的習(xí)慣做法 最后，政府的管理方式發(fā)生了重大變化，即由原來對經(jīng)濟社會事物的事無巨細(xì)的微觀管理改為宏觀調(diào)控，由指令性計劃指標(biāo)管理改為指導(dǎo)性計劃引導(dǎo)，由直接管理改為間接管理，由主要采用行政手段管理改為經(jīng)濟、法律和必要的行政手段管理。上述改變，對我國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展起到巨大的推動作用。為了能夠更好地發(fā)揮政府對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用，首要任務(wù)不是如何轉(zhuǎn)變政府職能問題，而是首先必須明確政府職能的全面內(nèi)涵，即對政府職能進行科學(xué)定位。

如何對政府職能進行科學(xué)定位？我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面進行思考：第一，我們今天的政府應(yīng)該是一個無限政府還是有限政府？對此，不論從我國國家性質(zhì)或政府性質(zhì)還是從人類社會及我國的實踐看，答案應(yīng)是明確的，那就是我們的政府只能是一個權(quán)力和責(zé)任都是有限的政府。

第二，政府職能的外延是什么？按照馬克思主義基本理論，國家的職能主要是政治統(tǒng)治和社會管理。社會管理包括經(jīng)濟管理和狹義的社會事務(wù)的管理。政府作為國家的最主要的組織形式或物質(zhì)載體，其職能理應(yīng)與國家相同。具體來說，政府的政治職能主要是保障公民權(quán)利，維護國家安全和穩(wěn)定，推進民主法制建設(shè)，合理劃分政府與社會、企業(yè)、市場之間以及不同層級政府、各政府部門之間的權(quán)力和責(zé)任，以保證各司其職，各負(fù)其責(zé)。政府的經(jīng)濟職能，就是通過經(jīng)濟、法律和必要的行政手段保證宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定和平衡，組織公共物品的生產(chǎn)和供給，大力培育和規(guī)范市場，為市場經(jīng)濟的順利發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。政府的社會職能主要是通過稅收和財政轉(zhuǎn)移支付手段，合理調(diào)節(jié)社會成員的收入分配，維護基本的社會公平，在財力允許的范圍內(nèi)盡快構(gòu)建統(tǒng)一的社會保障體系，大力發(fā)展教育科學(xué)文化衛(wèi)生事業(yè)，努力提高國民素質(zhì)。

第三，各級政府及每一層級政府的不同部門的職能是否是完全相同的？答案理應(yīng)是否定的。但在現(xiàn)實生活中，我們的中央政府與不同層級的地方政府，除少數(shù)職能如國防、外交外，上下幾乎是相同的，如目前我國憲法第八十九條規(guī)定了國務(wù)院的十八項職權(quán)。其中第五到第八款主要規(guī)定了國務(wù)院的經(jīng)濟社會管理職能。第一百零七條規(guī)定了縣以上地方各級人民政府的職權(quán)。在這些規(guī)定中，除國防、外交外，其經(jīng)濟社會管理職能與國務(wù)院沒有本質(zhì)的區(qū)別。而不同層級政府所享有的資源是不一樣的，要履行同樣的職能顯然是不合適的。為此，必須參照國外的成功經(jīng)驗和依據(jù)我國的具體實際，合理劃分不同層級政府的職能。如中央政府的職能主要是提供法律和秩序，維護國家安全和穩(wěn)定，實行國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)區(qū)域之間的經(jīng)濟合作和發(fā)展，興辦涉及全國利益的基礎(chǔ)設(shè)施、重大項目、教育科學(xué)等事業(yè)。省級政府主要是提供政策和地方性法規(guī)，實行省域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，興辦一些大型公共實施，發(fā)展教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生事業(yè)，注重各階層、群體利益的協(xié)調(diào)。縣鄉(xiāng)政府作為基層政府，主要是貫徹落實上級政府的法律、政策，興辦地方性公共實施，發(fā)展基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生事業(yè)，維護社會治安，直接向廣大群眾提供各種形式的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。根據(jù)不同層級政府的職能，來配置響應(yīng)的財權(quán)，從而使其職能得到最大限度的實現(xiàn)。每一層級政府的不同部門也是如此，即應(yīng)根據(jù)其性質(zhì)賦予其相應(yīng)的職能。如專業(yè)部門主要承擔(dān)某一領(lǐng)域范圍內(nèi)的管理，而綜合部門則要搞好綜合協(xié)調(diào)、平衡。

第四，必須根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平及國家能力，來確定政府職能模式。根據(jù)公共行政理論及西方國家的經(jīng)驗，一個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及由此而來的國家能力，決定了這一國家的政府職能模式。一般來說，處于現(xiàn)代化之初的國家，由于政府汲取各種社會資源的能力比較低下，政府的基本職能主要是為社會提供純粹的公共物品，如保護公民的合法財產(chǎn)權(quán)、生命權(quán)、自由權(quán)，維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，保衛(wèi)國家安全，提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等。此外，還有保護、救濟窮人，以維持其基本生存。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和政府能力的提高，政府職能范圍也將在前一歷史階段的基礎(chǔ)上有所擴大，如加強基礎(chǔ)教育和環(huán)境保護，規(guī)范壟斷企業(yè)的行為，努力保護由于信息不對稱而處于弱勢地位的一般消費者的利益，提供各種社會保險等。當(dāng)一個國家的現(xiàn)代化已經(jīng)完成并處于高度發(fā)展水平時，政府職能就要在前兩個層次上進一步擴張，即通過制定相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、金融政策等對市場經(jīng)濟中的私人行為進行調(diào)控，以促進市場的健康發(fā)展，通過對國民收入進行再分配，以促進社會公平。我國作為一個后發(fā)的現(xiàn)代化國家，從其經(jīng)濟社會發(fā)展水平來看，理應(yīng)采用第一種政府職能模式。但我國的現(xiàn)代化是一種高度“壓縮”的現(xiàn)代化，雖然社會經(jīng)濟發(fā)展總體還比較落后，但現(xiàn)代化不同階段的許多矛盾卻已同時顯露。加上我國的性質(zhì)及政府長期對經(jīng)濟社會高度控制的歷史，所以政府職能又不能僅限于第一種模式，而是要在努力實現(xiàn)前兩種政府職能的基礎(chǔ)上，盡力兼顧第三種職能模式。