自貿區繁榮需制度創新

□ 本刊記者 宋鑫陶

青島港全自動化碼頭 （圖 / 孫進濤）

自貿試驗區是制度創新的“試驗田”。對于青島片區而言，制度創新是核心任務。

2019年8月，國務院印發《中國（山東）、（江蘇）、（廣西）、（河北）、（云南）、（黑龍江）自由貿易試驗區總體方案》。千呼萬喚中，山東終于加入到自貿試驗區的“朋友圈”之中。

在總體方案規劃的濟南片區、青島片區、煙臺片區等三大片區中，青島片區面積最大。而青島片區，又以青島前灣保稅港區為重要載體，它也將以制度創新為核心任務，充當“試驗田”。

從“1.0”到“4.0”

2013年9月，國務院批復上海設立自貿試驗區，涵蓋上海外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域。彼時的青島，也在積極探索、申請。

2013年，青島申請試點建設自由貿易港區，雖與上海獲批的自貿試驗區名稱有所區別，但主要內容是一致的。山東也支持青島以前灣保稅港區為核心載體申建自由貿易港區。同年，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：在推進現有試點基礎上，選擇若干具備條件的地方發展自由貿易園（港）區。

事實上，早在2003年12月，時任全國人大常委會副委員長成思危就在當時青島保稅區舉辦的“中國保稅區改革與發展高層論壇”上提出，保稅區未來的發展方向是自由貿易區，與國際發展接軌。

2014年12月，上海自貿試驗區擴容，由最初的28.78平方公里，擴展為120.72平方公里，新增金橋出口加工區、張江高科技園區和陸家嘴金融貿易區3個區域。此時的青島，在原有的方案基礎上，逐步由山東統籌申報，規劃了三個片區，約120平方公里。

“上海自貿試驗區1.0版本的實施范圍是28.78平方公里，全部為海關特殊監管區域。兩年后，上海自貿試驗區2.0版本，實施范圍擴大約120平方公里，自貿試驗區不再局限于海關特殊監管區域。青島最初的方案設計，與上海方案趨同，包括加快轉變政府職能、推進投資管理體制改革、貿易轉型升級、深化金融領域開放創新、健全法制保障體系等規定內容，也有國際航運中心建設、提升區域輻射聯動水平等青島特色內容。” 青島前灣保稅港區發展和改革局副局長葛建軍說。

2019年8月6日，國務院批復設立中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區。與之前片區的定位不同，臨港新片區不是簡單的擴區和政策平移，而是更深層次的制度創新，是2017年上海自貿試驗區3.0版本方案之后的又一升級版。

從28.78平方公里起步，上海自貿試驗區經歷擴區、深化、增設，也從1.0版本走到了4.0版本。

葛建軍認為，“上海從1.0版本到4.0版本，是在更深層次、更寬領域推進全方位高水平開放，制度創新上力度更大了。上海1.0版本叫自貿試驗區總體方案，實施范圍限于海關特殊監管區域；2.0版本是進一步深化自貿試驗區改革開放方案，實施范圍擴大到非海關特殊監管區域；3.0版本是全面深化自貿試驗區改革開放方案，對照國際最高標準、最好水平的自由貿易區，更強調改革系統集成；4.0版本是臨港新片區總體方案，上海自貿試驗區將繼續發揮標桿和引領作用。”

改革開放的新高地

2017年3月31日，國務院批復設立了第三批遼寧、浙江等7個自貿試驗區，山東的期待落空。雖然沒能在更早之前獲批，但山東選擇了深入開展復制推廣和堅持申建。

山東的經濟體量大，具備深化對外開放和帶動周邊區域協調發展的產業基礎。如果按照整體經濟實力和發展外向度來衡量，山東可能會更早一批。“自貿試驗區是以開放倒逼改革的試驗載體，并非早批早享受政策，也不是批晚了政策措施適用就會受到影響。而是片區在區域經濟中要有代表性，有區位優勢、開放優勢、產業優勢、領先優勢等，優勢領域形成的可復制推廣的制度創新，更具有標志性、突破性和引領性。”葛建軍說，自貿試驗區不是政策洼地。

自上世紀90年代以來，我國相繼批準設立了保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區、綜合保稅區、跨境工業園區等六大類海關特殊監管區域。它們在設立之初，都有著不同的政策功能特點。但隨著制約發展的諸多問題的暴露，國家要求六類海關特殊監管區域整合類型、整合功能、整合政策、整合管理，要求符合條件的各類型海關特殊監管區域優化為綜合保稅區。在獲批的《中國（山東）自由貿易試驗區總體方案》里，青島片區內的海關特殊監管區域便是由青島前灣保稅港區和青島西海岸綜合保稅區兩部分組成。

海關特殊監管區域是我國開放型經濟發展的先行區和加工貿易轉型升級的集聚區。保稅港區和綜合保稅區，都屬于海關特殊監管區域。縱觀已經獲批的各個自貿試驗區，大都依托海關特殊監管區域來發展，重慶、浙江等自貿試驗區總體方案中也提及“自貿試驗區內海關特殊監管區域重點探索以貿易便利化為主要內容的制度創新。”

“海關特殊監管區域，實行海關特殊監管政策，是功能政策的集聚區。而自貿試驗區是新時代全面深化改革開放的新高地，核心是制度創新，需要海關特殊監管區域和非海關特殊監管區域共同打造。”葛建軍強調說。自貿試驗區的建設，應以制度創新為核心，為國家貢獻可復制可推廣的試點經驗和最佳實踐案例，這是國家賦予自貿試驗區的使命和任務。

制度創新在先

自2014年起，青島前灣保稅港區就積極復制推廣上海等自貿試驗區改革試點經驗。各項創新制度的復制和落地，提升了區域貿易便利化水平，優化了營商環境。

據悉，山東自貿試驗區獲批后，青島前灣保稅港區將從三個方面實現功能政策集成：一是執行現行海關特殊監管區域監管辦法和國家部委已批復的單項試點政策；二是開展山東自貿試驗區總體方案中各項試點任務及制度創新；三是轉型綜合保稅區后還將適用《國務院關于促進綜合保稅區高水平開放高質量發展的若干意見》（國發〔2019〕3號文件）21項試點政策。

目前，青島前灣保稅港區主要的業務是國際貿易、保稅物流、加工貿易。在服務貿易方面，港區也面臨著向縱深方向發展，進一步轉型的迫切需求。

葛建軍認為，港區需要通過制度創新，繁榮新業態。“制度創新，解決的是營商環境，要為企業營造國際化、市場化、法治化的營商環境，讓企業來了之后，覺得順心、便利，愿意來。營商環境好了，企業自然就來了。所以，制度創新在先，企業聚集是必然。”

根據方案，山東自貿試驗區提出了推動創新驅動發展、高質量發展海洋經濟、深化中日韓區域經濟合作等特色內容。青島前灣保稅港區則側重探索以貿易新業態新模式及貿易便利化為主要內容的制度創新。而在貿易便利化方面，區港一體化給港區發展帶來了極大便利。

“未來，我們要在跨境電商、平行汽車進口等新業態領域不斷推進。在大宗商品等優勢領域，也要加大制度創新，開展大宗商品現貨保稅交易、期貨保稅交割、倉單質押等業務。在市場主體方面，鼓勵境內外企業參與交易，鼓勵國外交易所在區內設立辦事處。在貿易便利化方面，實施貨物狀態分類監管、全面適用跨境電商零售進口政策、增加汽車平行進口試點企業數量、開展文物及文化藝術品的保稅存儲和展示、賦予符合條件的企業原油進口資質等。通過貿易便利化創新措施，打造具有青島前灣保稅港區特色的貿易生態。”葛建軍說。

自貿試驗區是制度創新的“試驗田”。對于青島片區而言，制度創新是核心任務。各種改革創新和制度措施都要在這個“試驗田”里進行試驗，注重制度創新和功能政策的集成，打造一流的營商環境。