論農村低保政策執行中的政策宣傳

賴志杰

［提 要］政策宣傳是促進政策執行的有效手段。在農村低保政策執行過程中，政策宣傳有助于促進農村居民的政策遵從與公眾參與程度。農村低保政策文本重視政策宣傳，但當前的政策宣傳效果不佳，基層民政部門、村委會開展政策宣傳的積極性不高。重新審視政策宣傳重要作用、合理選擇政策宣傳方式、相機突出政策宣傳重點、保障政策宣傳的準確性、激發政策宣傳的積極性是今后改進農村低保政策宣傳的著力點。

再分配政策在執行過程中容易出現政策擴大化、政策外溢等偏差現象［1］，騙保以及人情保、關系保與搭車保是農村低保政策執行過程中政策擴大化、政策外溢的直接體現。從政策目標群體的角度來看，一方面農村低保政策待遇的享受不需要履行繳費義務，容易刺激其隱瞞家庭經濟狀況騙取救助待遇；另一方面政策目標群體沒有準確理解政策，缺乏參與、監督意識，導致執行偏差現象的出現。加強農村低保政策宣傳是治理騙保以及人情保、關系保與搭車保等現象的有效途徑之一，本文擬就農村低保政策宣傳的作用、現狀及改進進行討論。

差額計稅會計相關規定根據財會［2016］22號文，企業應增設應交稅費——應交增值稅（銷項稅額抵減）、應交稅費——簡易計稅、應交稅費——轉讓金融商品應交增值稅三個相關明細科目，對增值稅差額計稅業務進行核算。具體會計處理為：

一、政策執行與政策宣傳

從政策學科的發展史來看，一般認為，丹尼爾·拉納（Daniel Lerner）和哈羅德·D·拉斯韋爾（Haroad D.Lasswell）（1951）主編的《政策科學：范圍和方法的最近發展》一書出版標志著現代政策科學的建立。與政策制定相比，政策執行在很長一段時期都未受到政策科學研究者應有的重視，一度成為政策過程鏈條中缺失的環節。被政策科學界奉為必讀經典文獻的《執行》一書在1973年出版，引起了學者們對政策執行研究的關注，隨后形成了所謂的“執行運動”（implementation movement），政策科學研究的重心逐漸從政策制定轉向政策執行。

政策執行是政策執行主體以政策文本為依據，運用各種政策資源，對政策目標群體采取宣傳、實施，對政策具體執行者采取協調、監控，將政策文本的內容轉化為實際效果，從而實現既定政策目標的活動過程。可見，政策宣傳是政策執行過程的重要組成部分。所謂政策宣傳，是對政策文本信息宣布、解釋與傳播。政策宣傳對于政策執行具有重要意義，這是因為政策的有效執行是以政策目標群體對政策的認同和接受為前提，而這種認同和接受又是以其對政策的準確認知為基礎。［2］因此，政策宣傳是政策執行的步驟之一，也是促進政策執行的有效手段。此外，政策宣傳除了可以向目標群體提供政策信息外，還具有勸誡的作用，體現說服教育的含義和政府行為的色彩，可以改變目標群體的偏好和行為。［3］

我國的農村低保政策肇始于2007年，學術界與實務界在此后很長一段時間主要關注農村低保政策的優化與完善，較少關注農村低保政策的執行問題。國務院于2014年2月頒布了《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），《暫行辦法》自2014年5月1日起施行。《暫行辦法》的頒布宣示著農村低保政策已經基本穩定成型，政策執行成為新的重要議題。

二、政策宣傳對農村低保政策執行的作用

農村居民只有準確理解并接受農村低保政策尤其是其中的認定條件、審核審批、補差發放、動態管理，申請農村低保過程中才有可能如實告知其家庭收入狀況、財產狀況，配合鄉鎮人民政府、縣級人民政府民政部門（以下簡稱“政策執行主體”）的家計調查；批準獲得農村低保待遇后才有可能及時告知其家庭人口狀況、收入狀況、財產狀況，配合政策執行主體定期核查。可見，農村居民的政策遵從對提高救助對象目標定位的準確率有重要作用。

病死豬眼臉水腫，耳部和尾部有一小塊出血斑，陰鞘積尿；打開腹腔可見肝臟有出血斑、脾臟周邊有鋸齒狀梗死，腎臟上布滿針尖大小出血點，腸系膜膠凍樣水腫，腸系膜淋巴結腫大，腸道粘膜有卡他炎癥，胃萎縮，劃開胃大彎漿膜下有透明的水腫液，大腸的回盲瓣處多個紐扣狀潰瘍，膀胱內有出血點[1]。

當前縣、鄉鎮兩級民政部門農村低保工作人員短缺的情況較為普遍，相對于經濟狀況調查、動態管理等政策執行的重點環節，政策宣傳的重要性被低估甚至被忽略。同時，政策文本一再要求配備的農村低保工作經費難以得到保障，影響基層尤其是鄉鎮民政部門開展政策宣傳的積極性、主動性。概言之，或是受限于人力，或是受限于財力，縣、鄉鎮兩級民政部門不重視進村入戶開展農村低保政策宣傳，更不用提結合當地實際創造性地使用其他方式開展宣傳。大河鎮民政所長（MZ5）對于農村低保政策執行的經費配備情況如是描述：

（一）促進農村居民的政策遵從，使其積極配合農村低保政策執行

在政策執行過程中，政策執行主體及其具體的政策執行者、政策目標群體均需全面掌握、準確理解政策信息，而政策目標群體接受政策信息的重要途徑是政策宣傳。在農村低保政策執行過程中，政策宣傳使作為政策目標群體的農村居民準確理解農村低保政策信息。

（二）激發農村居民的公眾參與，使其積極監督農村低保政策執行

不管是革命戰爭時期，還是新中國建設時期，中國共產黨都高度重視政策宣傳，甚至有學者將“注重政策宣傳”視為“具有中國特色的政策執行的基本經驗”之一。［4］承擔農村低保政策執行的縣級民政部門、鄉鎮政府，以及實際承擔農村低保政策執行的行政村村委會應該重視農村低保政策宣傳，使農村居民可以有多重渠道獲得農村低保政策信息。有鑒于此，在對縣級民政部門、鄉鎮政府和村委會農村低保工作的考核中應加強對政策宣傳考核，突出政策宣傳的權重。

政策宣傳有利于營造良好的政策執行環境，推動農村低保政策目標的實現。自農村低保政策實施以來，從中央到地方的一系列政策文本中都有關于做好政策宣傳工作的要求。國務院《關于在全國建立農村最低生活保障的通知》（國發［2007］19號）的發布，標志著在全國范圍內普遍建立農村低保制度，要求“要加大政策宣傳力度，利用廣播、電視、報刊、互聯網等媒體，做好宣傳普及工作，使農村最低生活保障政策進村入戶、家喻戶曉”。民政部《關于進一步規范農村最低生活保障工作的指導意見》（民發［2010］153號）要求“各級民政部門要采取群眾喜聞樂見、生動活潑、通俗易懂的形式，通過組織媒體宣傳、設立固定公示欄等方式，廣泛宣傳農村低保政策及其實施成效，提高公眾知曉率”；國務院《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》（國發［2012］45號）要求“以黨和政府對最低生活保障工作的有關要求以及認定條件、審核審批、補差發放、動態管理等政策規定為重點，深入開展最低生活保障政策宣傳”。

在《社會救助暫行辦法》規定的社會救助政策執行系統中，村委會處于“協助”的角色，沒有提及其政策宣傳責任。但在農村低保政策的實際執行中，主要事務由鄉鎮政府下沉到村委會，村干部擁有較大的“話語權”。從村委會的角度而言，低保對象的確定是一項敏感而棘手的工作，村干部在主觀上不希望廣大村民全面、準確地掌握低保政策進而質詢、監督低保政策執行。正是基于這樣的事實與心理，村委會并不會積極開展農村低保政策宣傳，如平原鄉富中村委會主任（CG1）接受訪談時承認了這一點。另外，低保工作在村委會、支部的整體工作中處于并不重要的地位，在年度績效考核中即使工作不到位，也不會像社會綜合治理、征地拆遷等中心工作那樣被一票否決，或者獲得額外的嘉獎。

三、農村低保政策宣傳的現狀

從筆者對地處中部地區W縣農村低保政策執行情況的調查來看，農村低保政策的知曉率并不理想，農村居民對低保政策的認知程度不高，大部分僅停留在“低保是更窮的、更苦的人才可以享受的”的水平上。甚至相當數量的農村居民對農村低保政策產生嚴重的錯誤認知，媒體報道的“開著寶馬吃低保”等負面新聞又進一步加劇了這種錯誤認知。因此，不少村莊流行著低保“人人可領”、“不要白不要”的“低保文化”，救助對象對農村低保政策沒有一個較為清晰、準確的認知。這些現象出現的關鍵原因之一就在于政策宣傳工作沒有做到位。

（一）借助常規媒體難以取得預期政策宣傳效果

上述農村低保政策文本提及的廣播、報刊等傳統宣傳媒介在農村地區受電視的沖擊較大。電視媒體深受歡迎，但因設備、線路老化或毀損，“村村通”工程的“返盲”村較為常見。農村居民家庭普遍自行安裝一種被稱為“小鍋蓋”的衛星電視地面接收設備，通常不能接收到當地電視臺的信號，這意味大部分農村居民并不能通過電視媒體獲取當地的農村低保政策信息。同時，新興的互聯網媒體在農村地區尚未普及，這主要是因為互聯網終端設備對廣大農村居民而言，價格仍然較高且操作復雜。同時基于“成本-收益”考慮，通訊運營商對較為偏遠、人口較少村莊互聯網服務業務的開發沒有積極性。接受筆者訪談的大河鎮松濤村普通村民（PT4）對農村低保政策宣傳的描述較好地反映出宣傳效果差強人意：

我就是沒有聽到（這些）啊，所以我不懂這塊事。……即使你宣傳了，公示貼的時間又不長，現在又冇（筆者注：“mǎo”，通“沒有”、“無”）廣播，人又這么散（筆者注：散居），組織人開會又組織不到，做了這個（宣傳工作）可能大家都不知道。……宣傳效果不好。

（二）基層民政部門開展政策宣傳的動力不充足

經過痛徹心扉的思考，我退掉了租住了房子，也辭掉了律師事務所的實習工作，從此遠離了崔仁浩。我想他應該會瘋狂地找我，可是，我能怎樣呢？

（農村）低保這塊冇什么業務經費。這么多年我們所里辦公經費一年才3000（元），原來有接待費的時候一年還有幾千塊錢接待費，現在又冇接待費了，那就只剩下3000塊錢。……實際上就不夠用的，上面也曉得這么多事務，像前幾年又說要無紙化辦公，就這塊（支出）就嚇死人。所以有時候上面也不會那么嚴，雖然說有文件，但有時候會走走人情稍微好些，不然我們連辦公經費都不夠。（筆者注：大河鎮人口在2萬人以上，按W縣民政局管理制度規定，辦公經費應該是3500元/年，此處應該是訪談對象的口誤。）

文中基于可變尺度池化和雙線性插值提出了尺度可變網絡，使得卷積神經網絡可以支持不同尺度的輸入，消減了圖像剪裁和縮放對模型性能的影響。實驗表明在CompCars細粒度車型分類任務中，基于本文提出的尺度可變網絡的模型，在不同尺度下平均分類準確度提升5%。

（三）行政村村委會開展政策宣傳的動機不強烈

當某時刻電網負荷確定,風電場以額定功率因數運行(單位功率因數),假設陸上風電場有功功率出力一定,海上風電場有功功率按場景1和場景2出力。未配置無功補償裝置且風電場不參與無功優化調節,以及配置無功補償裝置且風電場參與無功優化調節時的系統評價指標如表1所示。

農村低保政策文本強調政策宣傳，而實際的政策宣傳效果不佳，農村居民對政策認知程度不高，本身就是農村低保政策執行偏差的一種體現。改進和加強農村低保政策宣傳，可以從以下五個方面切入：

四、農村低保政策宣傳的改進建議

（宣傳低保政策），你這不是撿到事來做嘛？！（筆者注：指多一事不如少一事，沒必要“多此一舉”）。……知情的人越少越好。

（一）重新審視農村低保政策宣傳作用

農村低保政策執行需要公眾參與，其一是在政策執行主體對申請人進行家計調查時需要其他農村居民的參與，協助完成鄰里訪問、信函索證、群眾評議等；其二是在政策執行主體公示擬批準申請者時需要其他農村居民的參與，監督擬批準申請者相關信息的真實性。因此，農村居民的公眾參與有助于避免或減少申請者騙保以及人情保、關系保與搭車保等救助對象瞄偏現象。

2018年10月22-26日，國際海事組織海上環境保護委員會第73屆會議于英國倫敦召開。會議明確自2020年1月1日起，在全球范圍開始實施《國際防止船舶造成污染公約》附則Ⅵ關于0.5%燃油硫含量限值的規定。成員國一致同意從2020年3月1日起，禁止未安裝洗滌設備的船舶攜帶高硫燃料油。為實現締約國順利履約，本屆委員會還審議批準了《統一實施“國際防止船舶造成污染公約”附則Ⅵ中0.5%燃油硫含量限值的船舶實施計劃編制指南》（第MEPC.1/Cir.878號通函），并敦請各締約方報告其港口碼頭的合規燃油供應情況（第MEPC.1/Cir.880號通函）。

（二）合理選擇農村低保政策宣傳方式

基于政策宣傳對農村低保政策執行的重要作用，除配備政策宣傳所需的必要的人力、財力外，選擇何種宣傳方式也需要予以重視。拉斯韋爾不僅是現代政策科學的建立者之一，也是傳播學與宣傳研究的先驅者，他認為“就廣義而言，宣傳是通過操縱表述以期影響人類行為的技巧。這些表述可以采用語言、文字、圖畫或音樂的形式進行。”［5］因此，采用常見的廣播、報刊、電視、互聯網等傳播媒體未必能夠取得較好的宣傳效果，對宣傳方式的選擇除了要考慮技術的可行性外，更要考慮受眾的信息接受能力。當前的農村地區受教育程度較高的青壯年進城務工，老幼婦孺留守現象較為普遍，一些更為傳統的、“落后的”宣傳方式，如逐戶分發傳單、張貼宣傳資料甚至工作人員入戶宣傳或許更為有效。

（三）相機突出農村低保政策宣傳重點

根據政策宣傳的時間，政策宣傳區分為超前宣傳，同步宣傳和滯后宣傳，政策宣傳必須適時進行，才能收到好的效果。［6］農村低保政策已經進入執行階段，一是要做好同步宣傳，對執行過程農村居民的疑惑進行解釋，將農村居民對政策文本及執行流程的誤解消滅在萌芽狀態；二是要做好滯后宣傳，階段性梳理、總結執行過程中的問題，做好解釋和說明，為進一步完善政策做輿論準備。同時，農村低保政策執行的全過程均要及時關注媒體有關農村低保政策方面的報道。

（四）切實保障農村低保政策宣傳準確性

在農村低保政策宣傳中，應該將準確性放在首位。縣、鄉鎮兩級民政部門工作人員以及村干部既是農村低保政策的執行者，也是農村低保政策的主要宣傳者。農村低保政策的宣傳者一方面事先要系統學習政策文本，準確掌握政策文本的內容；另一方面在向農村居民宣講政策尤其是其中的認定條件、動態管理等規定時要做到全面、客觀，以免造成對政策的誤解。總之，對政策宣傳的要求中，準確是第一位的，［7］要切實保障低保政策宣傳的準確性。

（五）有效激發農村低保政策宣傳積極性

各級政府按農村低保政策文本的要求配備政策執行及政策宣傳的工作人員、工作經費，從而激發縣、鄉鎮兩級民政部門工作人員及村干部政策積極性。我國的農村地區地域遼闊，尤其是中西部山區農村居民居住較為分散，再加上前述教育程度較高的青壯年進城務工等因素，農村低保政策宣傳要取得較好效果，客觀上存在一定的難度。因此，激發村干部開展政策宣傳工作的積極性，是確保農村低保政策宣傳取得較好效果的有效方式。為此，有必要扭轉由村委會實際執行農村低保政策的局面，剝離村干部“政策執行者”的角色，僅保留“政策宣傳者”的角色，使村干部擺脫前述政策執行過程中的矛盾心理狀態，從而做好政策宣傳工作。

五、結語

“我們的政策，不光要使領導者知道，干部知道，還要使廣大的群眾知道。……群眾知道了真理，有了共同的目的，就會齊心來做。……群眾齊心了，一切事情就好辦了。”［8］毛澤東同志1948年4月2日對晉綏日報編輯人員的談話雖已過去70年，但關于政策宣傳重要性的偉大論斷歷久彌新。總之，作為農村低保政策執行主體的縣級民政部門、鄉鎮政府以及村委會應該重視并加強農村低保政策宣傳。