大力推進和加快實施《左右江革命老區振興規劃（2015-2025）》的幾點思考

韓繼偉

［提 要］《左右江革命老區振興規劃（2015-2025）》既是一項新時期出臺的國家級戰略規劃，也是黨中央和國務院關注革命老區、少數民族居住區和西南邊疆地區建設的重要體現。鑒于地理區位和歷史發展等諸多原因，其在實施過程中會遇到這樣或那樣的困難與障礙。在新的歷史條件下，左右江革命老區人民緊抓這一發展機遇，克服一切困難乘勢而為、知難而上。大力實施和加快推進戰略規劃步伐，為早日實現革命老區振興目標貢獻力量。

《左右江革命老區振興規劃（2015-2025）》（以下簡稱《規劃》）是國務院2015年2月同意批復的關于以廣西百色為中心覆蓋滇、黔、桂三省八市區域范圍的國家級戰略發展規劃，是國家著眼于弘揚老區革命精神，立足老區比較優勢的基礎上和前提下，從國家區域發展層面統籌左右江革命老區開發、建設和振興的戰略。《規劃》明確提出了左右江革命老區未來十年振興的戰略定位和發展目標，在基礎設施建設、特色優勢產業、城鄉協調發展以及生態文明建設等方面作出了全方位的發展規劃，對目前實施以百色為核心的革命老區的振興和跨越式發展有著十分重要的理論價值和現實意義。

一、深刻理解加快以百色為核心革命老區振興的重大意義

以百色為核心的左右江革命老區是鄧小平同志在土地革命戰爭時期創建的我黨最早的革命根據地之一。長期以來，老區人民為中國革命、民族解放、邊疆穩定和國家安全做出了巨大犧牲和突出貢獻。

鑒于歷史、自然和地理等多方面因素的影響，以百色為核心的革命老區還存在著若干短板和不足，發展瓶頸和滯后問題還比較凸顯，急需國家采取特殊措施和傾斜政策予以幫扶和支持。目前，廣西百色為核心的左右江革命老區是國家實施“一帶一路”戰略的重要節點，也是國家對接東盟的前沿門戶。因此，以百色為核心的革命老區經濟社會發展如何，直接關系到國家西部大開發戰略、西南各民族團結以及西南邊疆地區安全與穩定等重大現實問題。首先，加快以百色為核心的革命老區振興是實現決戰貧困、決勝小康的必然要求。決戰貧困、決勝小康既是一項戰略任務，更是一項政治任務。以百色為核心的左右江革命老區，是全國城鄉差距最大、城鄉二元結構矛盾最突出的區域之一，也是我國貧困人口最集中、貧困程度最凸顯、貧困問題最突出的地區之一是區域協調發展中短板中的短板，是扶貧開發的“硬骨頭”。要想實現扶貧目標，任重而道遠。因此，加快實現革命老區振興，有利于縮小城鄉差距，最終實現共同富裕的戰略目標。其次，加快以百色為核心的革命老區振興是促進滇、黔、桂三省交界地區經濟社會可持續發展的重要舉措。以百色為核心的革命老區，一半以上的土地為喀斯特地貌，四分之一的土地為石漠化地形，生態環境極為脆弱。所以加快革命老區振興，進一步加強生態建設與環境保護，對于保障西南邊疆穩定和國家安全，促進西南邊疆地區經濟社會的可持續發展，具有不可替代的重要作用和戰略意義。第三，加快以百色為核心的革命老區建設是全面深化改革、擴大開放的重要途徑。全面深化改革是黨的十八屆三中全會提出的重大戰略任務，也是黨的十九大明確謀劃和重點強調的部分，是圓夢中華的強大動力。要按照黨中央的戰略部署，不失時機地推進攻堅克難的工作，加快重要領域和關鍵環節的改革，包括沿邊地區的改革開放。以百色為核心的革命老區與越南、老撾、緬甸等東盟國家毗鄰，從20世紀80年代就一直是戰爭的前沿，老區人民為了國家領土完整和主權獨立做出了巨大犧牲和奉獻。目前，習近平總書記提出的“一帶一路”戰略構思正變為現實，中國與東盟雙贏合作態勢良好。在此背景下，以百色為核心的革命老區將成為進一步對外開放的前沿陣地，積極發展邊境經貿，面臨著史無前例的戰略機遇。振興革命老區既要大開發，也要大開放，要充分利用老區的區位優勢，拓展開放型經濟的廣度和深度，這是振興革命老區的一項戰略任務，也是我國地緣政治的一個重要選擇。第四，加快以百色為核心的老區振興是縮小區域發展差距、促進區域協調發展的客觀需要。增強革命老區的經濟實力和造血能力，縮小與東部地區的發展差距，是關系我國發展全局的重大問題。目前，以百色為核心的革命老區城鄉居民可支配收入僅為東部地區的54%，人均地區生產總值僅為東部地區的一半。［1］因此，加快老區振興，才能有效遏制國家區域差距不斷擴大的勢頭，進而形成區域協調發展的良好局面。

二、充分認識振興以百色為核心的革命老區所面臨的困難與挑戰

改革開放以來，以廣西百色為核心的左右江革命老區雖在各個方面取得了一定的發展。但鑒于歷史、自然等因素的影響，以百色為核心的革命老區，仍然面臨著交通等基礎設施薄弱、生態和環境保護任務繁重、旅游開發程度不高、基本公共服務能力不足等諸多困難和不足。所以，加快革命老區發展振興是一項艱巨任務，既有優勢也面臨許多困難和挑戰。

（一）基礎設施相對薄弱

以廣西百色為核心的左右江革命老區是我國西南地區通邊達海的重要通道和面向東盟開放的前沿地帶。該區域以高原和山地為主，交通等基礎設施建設相對滯后，鐵路、公路的路網密度和等級低于周邊地區水平，快速通道少，區域互聯互通能力不強。老區核心區域百色，位于云貴高原向東過渡的余脈和桂西山區，滇、黔、桂三省交界處，地形較為復雜，喀斯特地貌基本上遍布全市。從歷史的視角看，革命老區百色曾是土地革命戰爭時期西南邊疆少數民族地區最早的紅色根據地。由于地理位置的特殊，老區百色可以說是經歷戰爭煎熬時間最長的地區。不論是土地革命戰爭年代還是20世紀50年代的抗法援越，不論是60年代的抗美援越還是70年代末至90年代初的對越自衛反擊戰，老區百色均走在支前參戰的最前沿。因此，老區百色交通等基礎設施建設較為滯后。目前，百色巴馬機場僅開通至天津、重慶、上海、廣州和深圳等五地的定期航班；百色通往省會南寧的高鐵運行僅兩年有余，通往云南省會昆明的高鐵開通一年有余，至鄰省貴州興義交通僅為高速，高鐵還在規劃之中；百色至市內各縣，特別是百色“西北五縣”（西林、隆林、田林、樂業、凌云）道路等級不高，覆蓋面不廣，通達能力較差，安全通暢和產品運輸較難保障，至今各縣均有多個自然屯沒有公路相通。老區百色交通等基礎設施的滯后，阻礙了老區百色經濟社會的發展，成為制約老區進一步發展的瓶頸。

（二）產業潛力尚未充分釋放

雖然老區百色的鋁土、煤炭、錳、錫等有色金屬資源豐富，農林資源富集，是國家重要的“西電東送”能源基地，有色金屬產業基地以及特色農業產品基地。但老區百色的生產方式相對粗放，產品結構單一，科技含金量不高，自主創新能力不強，同質化現象嚴重，資源利用率較低，產業層次與核心競爭力較低，能源資源就地轉化率不高，高附加值產品極少，產業鏈極短，市場競爭力薄弱，資源優勢難以轉化為經濟優勢，致使老區百色人均生產總值、人均公共財政收入以及農民人均純收入等主要的經濟指標皆處于全國的靠后位置，社會貧困問題極為凸顯。目前，老區百色是全國十四個集中連片的貧困地區之一，全市12個縣（市、區）中有9個是國家扶貧開發工作重點縣，2個是自治區扶貧開發工作重點縣，2018年初全市農村貧困人口約50萬人左右。可以說，老區百色是廣西乃至全國城鄉差距最大、城鄉二元結構矛盾最為凸顯的地區，也是廣西乃至全國貧困人口最為集中，貧困程度最深，貧困問題最為突出的地區。

（三）生態修復和環境保護任務繁重

百色市境內生態環境優美，母親河——右江貫穿全市東西，森林覆蓋率較高，是國家生物多樣性的重要寶庫之一，也是西南重要水系——珠江流域重要的生態屏障。老區百色土地為喀斯特地貌，24%的土地面積為石漠化地形，耕地資源較少，是廣西壯族自治區7個石漠化市中石漠化面積、石漠化程度較高的地市。由于石漠化地區人口壓力大，老區部分干部群眾對“生態經濟”認識不足，資源意識、環保意識和節約意識不強，農民為了生存亂墾亂伐，，導致石漠化地區生態環境日益惡化及農民生活日益貧困。例如，樂業的“天坑群”雖是世界地質的奇觀，生態地位極為重要，但其生態環境卻極其脆弱。此外，老區百色的水土流失以及工程性缺水、旱災等問題也較為嚴重，生態系統較為脆弱，資源開發與環境治理矛盾較為突出，是國家開展生態文明建設的重點和難點地區，嚴重制約著革命老區“一產”和“二產”的發展。

（四）旅游資源開發程度不高

以革命老區百色為例，其境內目前有壯、漢、瑤、苗、彝、仡佬、回等7個世居民族，少數民族人口占86.71%，民族風情和民族文化較為獨特。［2］此外，雖然百色還擁有以“百色起義”為標志的紅色文化和以“右江舊石器”為標志的史前文化，自然景觀也絢麗多彩，具備打造國際知名旅游目的地的巨大潛力。由于其旅游資源挖掘不足，景區基礎設施落后，旅游產品比較單一，缺乏跨省區實施的精品旅游線路。目前，以“百色起義”著稱的紅城百色，在旅游品牌打造、旅游資源開發、旅游產品生產等紅色旅游實施方面缺乏自身獨有的特色、模式和規劃，與江西井岡山、陜西延安、山東臨沂等紅色旅游城市相比，可謂懸殊甚遠。其次，老區百色的民族風情和人文景觀旅游資源較為豐厚。如百色境內七個少數民族的節日、“一門三總督”、“西林教案”、“瓦氏夫人”等，鑒于其交通等基礎設施薄弱，制約了全市各地旅游資源潛力的總體發揮。第三，老區百色的“史前文化”（右江舊石器文化）旅游打造，由于缺少展示、宣傳和研究該文化的“右江舊石器博物館”，該旅游資源的潛力未能得到較好地發揮。再者，老區百色也缺乏與區內外特別是鄰近的滇、黔兩省實施捆綁打造精品旅游線路的理念與實踐。

（五）基本公共服務能力不足

以革命老區百色為例，由于老區百色公共投入不足，社會事業和民生發展較為滯后，義務教育鞏固難度較大，農村基層衛生服務能力較弱，勞動者缺乏職業技能，基本公共服務難以滿足老區人民日益增長的物質文化需求。目前，老區百色的公共教育事業發展面臨的困惑主要是義務教育基礎設施建設的落后，教職工隊伍素質不高，義務教育發展不平衡，教育信息化程度滯后，義務教育的目標短時間內較難落實；高等教育進一步發展受到區位、資金等方面的影響，全市兩所本科大學之一的百色學院準備2020年更名為百色大學，但受到資金等方面因素的制約，短時間內很難完成教育部規定的硬件和軟件建設，更名時間可能會被延遲。在公共衛生服務方面，雖然百色擁有一所本科醫學院——右江民族醫學院，能在一定程度上為老區的公共衛生培養人才和提供服務，但鑒于歷史、自然等因素的影響，老區百色農村基層衛生服務能力還比較薄弱。雖然農村三級衛生機構建設正穩步推進，但服務能力還有待進一步提升；公共文化場所、文化設施極為短缺和滯后，與周邊貴州興義和云南蒙自等城市形成鮮明的對比。

三、大力推進和深度實施《規劃》過程中所存在的主要問題

國務院批復《左右江革命老區振興規劃》四年來，革命老區核心區域百色按照中央和自治區的決策部署，面對經濟發展新常態，牢牢把握百色市作為左右江革命老區核心的戰略定位和國家全面深化改革、擴大開放、深入實施西部大開發等戰略機遇，在《規劃》實施的各個方面均取得一定的進展。但鑒于主、客觀等原因，還存在著一定的困惑與障礙，需要從各個層面予以協調、促進和監管。

（一）《規劃》的相關機構職責不明，任務不清

根據《規劃》要求，老區核心區域百色按照自治區的工作部署，成立百色籌備委員會，召開滇、黔、桂三省規劃實施動員會和座談會，舉行正式啟動儀式，成立左右江革命老區振興規劃百色建設管理辦公室，增加市投資促進局編制職數等。目前，自治區和市委、市政府均正式批復在百色市發展改革委員會增掛成立左右江革命老區振興規劃百色建設管理辦公室。但該機構設置目前尚未理順關系，職能也沒有完全確定，其作用的發揮受到一定影響。由于具體方案未出臺，實施缺乏具體抓手。

（二）《規劃》后續支持政策缺乏

鑒于廣西壯族自治區人民政府實施的“左右江革命老區重大工程建設三年行動計劃”在2017年已到期，但目前尚未研究出臺左右江革命老區振興規劃實施的后續支持政策。由于百色市基礎設施歷史欠賬太多，在重大交通、社會民生、產業發展等方面還處于相對落后水平，且三年行動計劃的支持面和支持力度存在一定的局限性，百色要建成左右江革命老區核心城市，亟需在三年行動計劃的基礎上增加后續政策扶持力度，開展重大交通、產業發展、民生工程大會戰，重點實施一批左右江革命老區振興重點標志性工程，發揮聯動效應。

（三）推動政策落地工作相對滯后

《規劃》實施后，在政策分析、理解和運用方面還有待加強，特別是涉及到稅收政策、資源有償使用、扶貧政策、項目準入政策、差別化產業政策、財政轉移支付政策等方面。對《規劃》提出的政策支持，沒有借助機遇謀劃具體策略和項目落地，同時在建重大項目前期工作進展緩慢。

（四）全市上下推進《規劃》實施的氛圍不濃厚

國務院批復《規劃》四年來，沒有形成重視學習、宣傳推介、謀劃推進《規劃》的良好氛圍，學習貫徹落實《規劃》滯后，謀政策、謀項目能力亟待增強，未建立起《規劃》實施機構與各單位、各縣(市、區）的協調聯動工作機制，沒有建立定期研究解決規劃實施中重大問題的磋商機制。

（五）共同協調發展力度尚需加強

桂、黔、滇三省雖然就左右江革命老區振興發展初步形成了協調推進機制，就目前工作情況看，雖跨省、市（州）的合作機制初步建立，但外聯渠道尚未暢通，尋求國家層面支持、幫助的訴求乏力，沒有形成強力的政策爭取合力，跨省、市（州）重大工程沒有形成協同推進局面。同時，部分老區跨省重大項目和重要事項超出了省級職責權限范疇，僅靠省一級的力量難以進一步推進，亟需更高層級的協調支持。此外，在三省對老區重點項目建設、重要事項推進、跨界糾紛處置等工作中需要上級部門指導和協調以幫助有效推進。

四、積極推進和大力實施《規劃》的幾點思考和相關建議

2015年2月9日，國務院批復《左右江革命老區振興規劃（2015-2025）》，并同意將廣西百色作為規劃的核心區域進行打造建設。《規劃》的頒布，是以百色為核心的左右江革命老區發展史上的里程碑，也是老區發展歷史上的重要戰略機遇期。所以，老區人民一定要爭分奪秒，只爭朝夕，大力推進和積極實施振興規劃，爭取早日把以百色為核心的左右江革命老區打造為活力老區、幸福老區、美麗老區和文化老區的新景象。

（一）加強《規劃》實施的支持和組織領導

地方黨委、政府的支持和組織領導是推進、貫徹和實施《規劃》的重要保證。加大對《規劃》的實施力度，既是一項戰略任務，更是一項政治任務。要積極發揮市委、市政府、市人大和市政協四套班子主要領導在左右江革命老區振興規劃建設管理領導小組工作中的牽頭作用，夯實好該領導小組在實施《規劃》過程中所肩負的政治責任和領導使命，設計好領導小組的具體權利和相關義務；協調好市發改委與國家及自治區相關機構的關系，爭取自治區發改委及國家發改委對老區百色的支持；加快理順《規劃》實施機構的關系，研究和統籌推進《規劃》落實的具體行動方案，形成《規劃》全面實施的具體抓手和綱領。

（二）充實左右江革命老區振興規劃百色建設管理辦公室人員隊伍

左右江革命老區振興規劃百色建設管理辦公室作為嚴格貫徹、準確落實和踏實推進國務院《規劃》的地市級前沿機關，亦是推進《規劃》實施的專門機構，同時也是左右江革命老區覆蓋廣西四個地市（百色、河池、崇左、南寧）的項目建設管理機構，擔負著項目的策劃、籌備、統籌、協調和具體實施工作。為保證《規劃》的具體實施和落實到位，建立一支有組織、守紀律、素質硬、效率高的智庫隊伍是實施好《規劃》的重要前提和必要條件。因此，可以從市委政策研究室、市政府發展研究室、人大、政協研究室及高等院校抽調部分社會精英充實到建設管理機構中，全力對接《規劃》所涉項目的策劃、籌備以及方案、計劃的制定工作，為革命老區又快又好地實施《規劃》打下良好的堅實基礎。

（三）營造加快老區振興和跨越式發展的濃厚氛圍

《規劃》出臺四年來，滇、黔、桂三省工作雖取得了一定成績，但宣傳力度和所產生的宣傳效應還不夠廣泛。因此，要加大力度對《規劃》實施工作進行宣傳推介，發揮輿論的宣傳引導，推動規劃加快實施的作用。要積極搭建學習、宣傳、推介與合作平臺，集中社會各界智慧，匯聚社會各界焦點關注點，支持老區振興發展，強化百色作為左右江革命老區的核心地位和重要影響力，形成左右江革命老區振興發展的品牌效應，營造共謀發展，共建家園的良好局面。

（四）注重《規劃》實施項目的均衡性發展和整體性效應

作為左右江革命老區核心區域定位的百色，在實施和執行《規劃》的過程中，不僅要著眼于宏觀層面大項目的實施，還要著眼于涉及廣大群眾切身利益的微觀項目的考量。比如，百色學院新校區（澄碧校區）的盤百公路，是通往滇、黔兩省的國家級二級公路，即324國道。多年來由于道路年久失修，泥濘不堪，給百色西北五縣以及百色學院師生的出行帶來了不便。此外，百色市的城市規劃一定程度上還存在著非均衡發展的情況。比如，市委、市政府把百色的定位為“三中心兩區一市”，重點打造百東新區，進而實施百色-田陽一體化戰略。從長遠看，市委、市政府的決策是正確的，但短期內亦存在著城市布局和發展不均衡的問題。目前百東新區既沒有龍頭產業的拉動，也沒有骨干企業的帶動，而打造一個項目建設需要各種因素的聚合，需要財力和人才的支撐，需要時間的磨合。因此，在實施百色與田陽的一體化戰略的同時，也需要關注百色西部城區（如永樂鎮方向）的發展以及舊城基礎設施的改造和公共服務體系的建設，這樣才能給百色經濟社會帶來均衡發展。

（五）加強溝通，精誠合作，促進滇、黔、桂牽手共建上新臺階

《規劃》涵蓋以百色為核心的滇、黔、桂三省八市的交界地區，該戰略出臺前，滇、黔、桂三省政協就相互配合提出《規劃》提案，提交全國政協，并取得成功。該戰略出臺后，滇、黔、桂三省政協要一如既往，除繼續堅持三省政協共同推進左右江革命老區振興規劃聯席會議制度外，還要啟動編制左右江革命老區跨省資源整合和產業協作分工的具體規劃的工作，同時啟動向國家申請建立左右江革命老區振興規劃實施省部際協調會議制度的工作、支持舉辦全國性的革命老區建設發展論壇。加大滇、黔、桂三省推動《規劃》貫徹實施的工作力度，協調解決老區產業發展、基礎設施、生態環保、脫貧攻堅、跨界糾葛等方面的重要問題，推動老區內部的優勢互補與合理分工。三省相關機構還要加強交流，相互溝通，建立互訪機制，議定工作規劃。并依據《規劃》實施老區重大課題研究、旅游養生開發合作、人文交流、科研成果共享、城鄉規劃以及生態保護補償協作等方面合作。推動三省的老區振興工作的全面合作，通過人大、政協等渠道向國家層面提出重大項目建設訴求和重要政策爭取意愿，形成更有效的聯動發展機制。比如，三省政協可以聯合建議三省政府建立與陜甘寧、贛閩粵、大別山、川陜等四大革命老區溝通對接機制，聯合向國家申請設立國家層面的革命老區振興發展專項資金；協調滇、黔電網入桂工程；聯合向國家環保部申請“滇黔桂生態保護補償機制”等。

（六）促進《規劃》實施與國家扶貧戰略有機結合

目前，作為左右江革命老區核心區域的百色，一切工作的中心就是扶貧工作。市委、市政府以“決戰貧困，決勝小康”的氣魄，扎實推進扶貧攻堅各項工作。要使扶貧工作卓有成效，就必須把推進《規劃》實施與國家扶貧戰略有機結合起來，讓《規劃》中的“項目”扶貧，讓《規劃》中的“工程”扶貧，只有強力推動《規劃》中的“項目”與“工程”活起來，才能解決就業，才能改變農村面貌，才能優化生態環境，生活理念才能得到正確引導，才能解決廣大農民的“米袋子”和“菜籃子”問題。比如，交通扶貧和教育扶貧。山區貧困的原因之一就是交通的困難，一旦交通問題解決了，貧困問題就解決了一部分；教育扶貧是國家扶貧戰略的重要組成部分，優先發展教育也是《規劃》的重點內容之一，山區農民貧困的根本原因就是教育的缺失，一旦教育問題解決了，就等于找到了山區農民擺脫貧困問題的“金鑰匙”。

（七）促進《規劃》實施與國家“一帶一路”戰略貫穿

“一帶一路”是一項具有全球視野、蘊藏華夏智慧、基于長遠考量的創新性發展戰略，被賦予了深刻的時代內涵。無論是“絲綢之路經濟帶”，還是“21世紀海上絲綢之路”，均蘊含著以經濟合作為基礎，以人文交流為支撐，以開放包容為理念的重要內容。“一帶一路”沿線各國間的關系發展既需要經貿合作的“硬”支撐，也需要文化交流的“軟”助力。可以說，“一帶一路”既是一項繼續推進我國對外開放的經濟戰略，也是一項實現中華文化走出去的重要文化戰略。廣西百色是“一帶一路”沿線的前沿門戶和重要樞紐，也是以獨特區位優勢和多元魅力文化綜合的特殊區域。既擁有豐富多彩的民族文化，也擁有底蘊深厚的歷史文化；既擁有旋律激昂的紅色文化，也擁有和諧融洽的生態文化。《規劃》中既包括以百色為核心革命老區的交通基礎設施建設，也包括地方特色產業發展；既包括優先發展教育事業，也包括傳承民族特色文化。大力促進《規劃》實施，可以使老區百色的經濟社會出現一個跨越式發展和質的飛躍，同時也可借助國家“一帶一路”之東風與東盟國家實施戰略對接與人文牽手。