去杠桿背景下城投公司轉型發展的思考

摘要：文章通過對城投公司的現狀進行分析，逐步梳理出城投公司目前管理運營中存在的相關問題，包括重融資輕管理、財務風險大以及治理結構不夠完善等，并據此針對性的提出了相應的轉型發展的思路、方法。最后得出結論，認為城投公司雖然目前看來困難重重，改制轉型過程中也會面臨這樣那樣的風險，但是只要找準定位、用對方法、順應城市發展需要，城投公司就一定能夠重新煥發出生機。

關鍵詞：城投公司;轉型;整合;定位;盈利

一、 背景及轉型發展的必要性

自2008年金融危機以來，此前連續多年，“穩增長”一直是我國經濟發展的主基調，長期的寬松的貨幣政策以及金融自由化導致我國的經濟杠桿率短時間內快速增加。在此背景下，十九大正式將“防范化解重大風險”列為三大攻堅戰之首，“防風險”取代“穩增長”成為了經濟工作的主基調，去杠桿成為了近幾年我國供給側結構性改革的重要任務之一。隨后，著力化解政府、金融、企業等多領域的去杠桿政策陸續出臺，去杠桿逐漸延伸到整個經濟領域。

作為地方政府變相融資的產物，政府對城投公司的監管力度也與日俱增，從2012年四部委的463號文到財政部的225號文、34號文，相關政策也是層層加碼，城投公司的債權融資也是一再受限。在國家政策的重壓之下，城投公司融資工作變得舉步維艱、生存環境變得異常惡劣，如果不順應國家政策及時轉型發展，城投公司只能陷入困境而不能自拔。

另一方面，過去城投公司的投融資業務主要依賴于地方政府的扶持。除此之外，城投公司對自身資產往往缺乏有效的營運和管理，忽略了自身的現金流和盈利能力的提升。伴隨著政策倒逼下政府的資源支持的減少，城投公司要想生存和發展，就必須加強自身資源的管理、轉變內部運行機制、進行市場化的轉型，尋找新的贏利點，打造自身現金流。

與此同時，伴隨著我國城鎮化進程的不斷推進，目前我國的城市發展階段已經逐漸由重視建設向重視營運轉變，這也對城投公司的未來發展提出了新的要求。城投公司如果不能及時根據城市發展的需要對其職能進行重新定位，而是對社會環境的變化視而不見、無動于衷，那么城投公司未來的可持續發展將無從談起。

二、 現狀及存在的問題

實事求是地說，過去城投公司作為我國地方政府投融資的平臺，為我國城市的跨越性發展做出了巨大的貢獻。但是隨著城投公司的不斷發展，其發展運作中的相關問題和風險也逐步暴露出來。具體來說，如下：

1. 重融資輕管理，重建設輕運營。過去，城投公司的定位就是地方政府的融資平臺以及向城市基礎設施進行投資。一方面，融資工作作為城投公司的終極使命，是城投公司所有工作的重中之重。城投公司為了滿足自身的融資需要不斷充實、壯大自身資產，但往往缺乏對自身資產的有效管理;另一方面，由于城投公司完全聽命于政府的安排，缺乏獨立自主的投資運營決策權，因此城投公司投資的對象往往是城市基礎設施等公益性資產，這些資產往往沒有收益可言。同時，即使是城投公司開展一些盈利性項目，也往往由于公司管理運營機制不健全，導致項目實質上盈利能力薄弱。

另外，由于公司政企不分、缺少與市場的有效對接以及公司治理結構不健全等原因，導致公司還缺乏直接市場化運作的人力、物力和財力。城投公司要想完全轉型按照企業的模式獨立運作，還需要與市場進一步的磨合。

2. 公司財務風險大，盈利能力差。為了壯大城投公司資產規模、進一步發揮其融資職能，政府往往會向城投公司注入大量資產，而這些注入的資產往往盈利性較差、變現能力不足，這就直接導致城投公司缺乏經營項目且資產收益結構較為單一、收益項目較少、自身的造血功能不強。與此同時，一方面，經過前幾年的大規模融資，目前城投公司已經到了償債的高峰期，公司償債壓力巨大;另一方面，隨著政府的相關政策逐步收緊，城投公司的融資更加困難。一方面是城投公司的資金來源減少;另一方面是城投公司的償債壓力增大。一反一正，導致城投公司的資金狀況空前緊張。

與此同時，城投公司的償債機制并不完善，雖然表面上來看城投公司的部分債務有房產和土地作為抵押，但是實質上城投公司的絕大部分融資依賴于政府的信用，再加上城投公司自身沒有穩定的償債來源，致使其投融資受金融貨幣政策的剛性制約和影響非常大。具體表現為：①存在較大的資金流轉風險;②償債保障機制有待完善;③存在資產縮水風險。

3. 管理制度不健全，治理結構不完善。由于長期以來政企不分，許多城投公司原有的組織運行機制還依托于政府相關部門。新的獨立的企業化的組織運行機制導向尚未建立、完善，公司如何運營以及運營方向、項目管理目標、業務管理目標等很多目標均不完全明確，相關具有導向目標的機制發展尚不健全。

與此同時，城投公司實際上對其名義上擁有的很多資產和子公司不具有管理控制權。一方面，是因為城投公司聽命于政府，很多事項要聽從地方政府的安排;另一方面，則是因為城投公司自身缺乏合理的管理運行機制，這就導致了城投公司喪失了很多經營發展的機會。

因此，如何結合城投公司的實際情況，按照現代企業的要求理順公司治理要素的關系，逐步建立和完善現代企業制度，對公司的組織架構、薪酬考核以及監督制約等體系進行規范和完善，優化公司業務部門，整合撤并職能交叉的業務部門，完善新的職能部門，明確每個部門以及職工的職責分工，做到人人肩上有責任，強化執行力，提高工作效率，實現平臺公司的規范化運作管理也是城投公司轉型發展中亟需解決的一個問題。

4. 融資渠道單一，缺乏融資預警機制。以前，城投公司作為地方政府的投融資平臺，其投融資工作完全聽命于政府的安排，缺乏獨立性、主動性，也沒有統一的規劃。實際上，城投公司大都疲于應付地方政府的建設任務，相較于以較低的成本獲取資金、降低公司的財務風險，城投公司更注重滿足政府的資金需求以及維護公司的良好信譽。正因為如此，城投公司往往不可避免地存在投融資工作缺乏全面性和系統性、融資效率低下、融資成本偏高以及缺乏穩定的償債來源等一系列問題。

為了滿足地方政府經濟不斷發展的需要，過去城投公司主要是依靠銀行貸款、信托融資、融資租賃以及發行債券等債權融資方式開展融資。此類融資方式雖然已經比較成熟，但這種傳統的融資渠道和模式其弊端也顯而易見，成本高、效率低，導致城投公司還本付息壓力逐年增加，融資風險隨之逐年加大，且在現有的融資環境下難以為繼。同時，由于城投公司的特殊身份定位導致其并沒有完全與市場進行接軌，因此其應對市場風險的預警機制也不健全。

另外，隨著政府對金融領域的宏觀調控力度不斷加大，“開前門，堵后門”的政策持續深化，大部分城投公司按照原有的融資模式已經很難開展融資工作，很多城投公司都面臨著資金匱乏、資金鏈斷裂的危險。一方面，是城投公司的融資渠道進一步收緊;另一方面，是地方政府的基礎設施建設任務并不會因此而減輕。所以，城投公司要想真正實現轉型發展，逐步化解公司的債務風險，就必須不斷拓展新的融資渠道、建立完善的投融資體系和風險預警機制。

三、 轉型發展的路徑選擇

城投公司轉型發展，說白了就是讓城投公司從原來的地方政府的“職能部門”變成一個有血有肉、能夠獨當一面的市場主體，那么“市場化”就是其轉型發展的必由之路。基于此，城投公司必須重新定位與地方政府的關系，通過優化企業治理結構、完善企業管理制度等方式，逐步從原來的地方政府控制型轉變為市場運作行型企業。同時，作為新的市場化的運作主體，城投公司要想生存發展，就必須通過資源整合、拓展業務板塊等方式提升自身盈利能力，徹底實現由過去的“融資導向”向“經營導向”轉變。

1. 明確公司定位，主動對接融入市場。過去，城投公司作為地方政府投融資的工具，完全按照地方政府的安排進行城市基礎設施等相關項目的投資建設，但實際上地方政府并沒有真正地按照市場化的模式進行結算。與此同時，最終投資建設的相關項目的運營權也往往不屬于城投公司，更別說資產經營的收益了。因此，城投公司要想轉型發展，就必須脫離地方政府的控制，作為一個獨立的個體參與市場的競爭，自主投資、自主經營、自負盈虧。

轉型后，城投公司從政府項目的“操盤手”轉變為市場競賽的“運動員”，不再是地方政府的“職能部門”，而是變成了實實在在的市場主體。這種角色定位的轉變意味著城投公司一方面具有了一定的獨立自主權，另一方面就要按照市場化的規則辦事，講投資、講回報，誰投資、誰受益。只有這樣，公司才能夠真正向“實體化”轉型，公司各項業務才能落到實處，產生實實在在的收益。

2. 進行資源整合，提升盈利能力。城投公司要轉型發展，其關鍵就在于提升自身盈利能力、建立造血功能，具體來說就是要積極調整職能定位、進行資源整合、拓展業務板塊、轉變運營模式、創新盈利模式。盡管城投公司目前困難重重，但作為脫胎于政府融資平臺的大型國企，其仍具有一些其他企業無法比擬的天然優勢，這也就賦予了城投公司未來發展的多種可能。

城投公司可以依托政府立足于主方向，充分利用特有的資源優勢，發展多元化，完成產業布局，優化投資結構。依托政府的政治地位，充分盤活城市存量資產資源，并借此向更多的經營性業務發展。比如說，可以：

（1）順勢轉型智慧城市運營商。隨著我國城市化進程的進一步推進，現代城市的發展已經提出了建設智慧城市的要求。而智慧城市主要集中于以基礎設施為先導作為智慧城市的建設切入點。基于此，城投公司可以充分發揮自身原來在城市基礎設施建設和市政公用業務方面的優勢，聯合現代物聯網公司，集中開展智能交通、智能環保、智能旅游以及智能城管等業務，進而順勢轉型成為智慧城市運營商。

（2）提供金融服務。我們都知道，在近年來的金融體制改革當中，為著力解決中小企業融資難、融資貴的問題，政府一直在發展地方性中小金融機構。此時，城投公司不妨順應國家的政策號召，利用原來與各種金融機構業務往來的優勢，通過與專業金融機構的對接合作，變身成為服務中小企業的地方性金融機構，通過成立擔保公司、小額貸款公司等形式對接小微企業的融資問題，這也將成為城投公司發展的一個契機。

3. 優化治理結構，規范企業管理。首先，我們要明確城投公司的轉型發展的主要目標是：通過企業的戰略性調整和改組，建立現代企業制度，最終提高城投公司的經營效益。基于此，城投公司必須要理清與地方政府的關系，建立健全公司治理結構和組織架構，保證公司治理的公平和效率。并在此基礎上，逐步建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，提高公司的營運效率。完善的企業治理結構和有效的企業管理制度能夠使企業的資源得到合理配置，保證公司內部的權利相互制約，有效降低企業運營的風險，激發員工的工作熱情，保證企業的資產安全、完整，提升企業的整體經營管理水平。

另外，從整體層面來說，城投公司要想真正成功轉型發展，就必須實現對下屬子公司、業務板塊和全部資產真正實現從單純合并報表到經營和財務的實質管控，要真正做到“管人、管事、管資產”。隨著城投公司投融資平臺職能的弱化和褪去，城投公司的業務板塊重新整合與調整，母子公司之間以及各個子公司之間將隨之形成一個新型的資源配置關系，這就要求城投公司必須按照市場化的要求建立一個新的內部交易機制。一方面，要保證集團公司的統一調度，維護母公司的核心地位;另一方面，要構建一種相互制約的協調關系，確保集團公司的整體利益最大化。

4. 拓展利用新型融資模式，開展企業戰略合作。數年來，缺乏系統規劃的投融資模式已經讓城投公司的資金鏈變得異常緊張。為妥善化解現有的債務風險，城投公司必須盡快樹立全局意識，在充分考慮融資成本、融資規模以及融資時機等相關問題的基礎上，制定科學、合理的投融資策略，逐步建立各項債務的監控和預警機制。同時，要通過對新形勢下城投公司外部宏觀環境、內部投融資需要和公司財務狀況的進一步分析，積極拓展多種融資渠道，提高直接融資占比，降低融資成本，構建多元化、多層次的融資體系。具體來說，路徑選擇如下：

（1）以股權轉讓、合資合作、資產證券化等多種方式參與PPP項目。通過引入戰略投資者，積極的引導社會資本服務城市公用項目的建設和運營，進行市場化運作，提高公司投資運行的效率。

（2）積極引導、籌劃和設立城建產業投資基金。在當前形勢下，城投公司可以通過與基金公司的合作，利用產業投資基金有效整合證券、銀行、信托以及民間資本等各方資源，降低融資成本，提高融資效率，實現傳統融資的突破，并帶來自身管理水平的提升。

（3）不斷培養和提升子公司的融資能力。要通過建立有效的管理機制，加強對子公司的管控，打造下屬子公司的核心業務板塊的專業化運作，實現下屬單位的資產營運和自我融資能力的提升。要改變子公司資金需求絕對依賴于母公司的現狀，逐步建立子公司的自我融資的意識。并在條件允許的情況下，進一步樹立子公司“集團公司一盤棋”的思想，利用部分子公司的優質資源進行融資來滿足母公司甚至其他子公司的資金需求。

總體來說，城投公司要想走出現在的融資困境，就必須對外以一種開放的姿態廣泛吸納社會資本進行合作經營，在主動融合和競爭、學習中轉型發展;對內加強運營管理，樹立全局意識，提升資產整體的運營效率，降低企業的運營成本。

四、 改制發展展望

雖然我們現在已經逐步理清了城投公司未來的發展路徑，但是我們應該清醒地認識到改制發展并非輕而易舉、一蹴而就的事情，可以預見的是，改制發展的的過程中肯定會面臨這樣那樣的風險：

（1）政策風險。可以說，城投公司的轉型發展是社會經濟發展的需要，也是國家政策倒逼的結果，因此其未來轉型發展的方向也必須順應國家的政策指引，及時根據政策的變化進行調整，搶抓新的發展機遇，明確可為可不為，否則逆風而行，對國家的政策調整視而不見，那么城投公司終將面臨政策風險而導致轉型失敗。

（2）合規性風險。由于城投公司轉型發展涉及資產清查評估、處理不良資產以及清理債權債務等，相關事項繁多，處理問題需要的專業性極強，一不小心就會導致改制面臨法律風險。因此，在改制過程中，要充分發揮審計和法務部門的監督和服務作用，介入企業改制的全過程，防范國有資產流失，促進城投公司改制依法合規進行。

（3）人力資源配置風險。過去城投公司往往是投融資部門“一支獨大”，其他相關業務部門人員屈指可數。改制后，城投公司的定位和職能與以前大不相同，不僅部分人員的事業編制身份要逐步取消，而且直接面對市場運作也對人力資源的素質提出了更高的要求。因此，城投公司一定要一方面要合理配置現有人才，防止人才流失;另一方面要通過市場化方式引進人才，加強人才儲備。

除此之外，轉型過程中還可能會存在觀念轉變風險、企業定位風險以及資產整合風險等等。總的來說，城投公司的轉型發展肯定不會一帆風順，必然會存在這樣那樣的問題，但是，只要我們有信心、有決心、有方法、有行動，結合城投公司的實際情況，主動迎難而上、見招拆招，相信經歷改革轉型的陣痛之后，城投公司一定會脫胎換骨、煥然一新，以一種全新的面貌為我國的經濟發展繼續做出新的應有的貢獻。

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作者簡介：屠楊楊（1987-），女，漢族，河南省禹州市人，研究生學歷，禹州市創業投資有限公司財務負責人，研究方向：財務管理。

收稿日期：2019-08-21。