地方體育產業政策執行過程的理論模型構建與分析

姜廣義

摘要：運用文獻資料、數理統計、模型理論等方法，對我國各省市自治區直轄市2015年頒布的“關于加快發展體育產業促進體育消費的實施意見”的體育產業政策的執行過程進行理論模型構建及深入研究。研究結果：合理的產業政策順暢高效地執行，取決于執行機構、目標群體和政策環境三個變量;各地區搶抓機遇期，解決好四個系統變量的關系，發揮其最大政策效能，將是破解發展瓶頸的關鍵。

關鍵詞：體育產業政策 執行過程 模型構建

中圖分類號：G812 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009—5349（2019）18—0049—03

國務院于2014年10月2日頒布《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》簡稱《46號文件》。[1]為了更好地落實該政策，截至2015年12月21日，全國31個省市自治區直轄市相繼于2015年頒布本地區“關于加快發展體育產業促進體育消費的實施意見”。[2]“實施意見”全部頒布實施，標志著政策的貫徹與執行將是各地政府體育主管部門的工作中心。到2017年末，各地體育產業新政策已經實施兩年，關于各地政策實施的效果目前還沒有國家層面的周期統計數據，因此尚不能進行全面對比。不過評價政策的優劣，關鍵看效果，當然效果不可能一蹴而就，而是漸進顯現。目前各地區要重點推進的是政策的有效執行，其中過程是否有效合理、符合發展生態環境是重要的環節。關于政策執行過程，我們可以依照一定的管理學原理，查閱對比國家體育總局和各省區市體育局關于發展體育產業的政策文件，以史密斯政策模型理論進行解析，目的是建構推動我國地方體育產業實現發展目標的理論與政策動因。

一、關于“政策執行過程”模型含義

圖1是史密斯“政策執行過程”模型（Smith Policy—Implementation—Processing pattern）是由美國學者T.B.史密斯（T.B.Smith）在其《政策執行過程》一文中首次提出的一個分析政策執行因素及其生態執行的理論模型，因而又可稱為“史密斯模型”。

史密斯認為，政策執行所涉及的因素很多，但以如下四個為主要變量：一是理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案;具體包括政策的形式、類型、淵源、范圍，以及社會對政策的認識。二是執行機構，通常指政府中具體負責政策執行的機構，包括執行機構的權力結構、人事配備及其工作態度、領導模式和技巧、執行人員的情況。三是目標群體，即政策對象，泛指由于特定的政策決定而必須調整其行為的群體，包括他們的組織或制度化程度、對領導的認知程度和先前的政策經驗。四是環境因素，即與政策生存空間相關聯的因素，包括政治環境、經濟環境、文化環境、歷史環境等，是政策執行的路徑依賴和影響因素。圖1描述了在政策執行過程中這四個主要變量及其相互關聯對政策執行效果的影響過程。史密斯用“處理”一詞來表示對政策執行中各組成要素內部及彼此間的緊張、壓力和沖突等關系的反應。[3]

從西方經濟學說相關理論中我們不難看出，西方非常重視制度的作用，學者們認為，在產業發展及政策制定、執行過程中，政府是制度的建立者，生產要素、需求條件、環境因素非常關鍵，制定政策的過程也很重要，執行機構的作用不可小覷，企業是重要的研究對象，企業戰略、結構及競爭可以推動自身的發展并帶來巨大的經濟效益和社會效益，當然最終的目標群體也是研究重點，而相關產業的發展狀況則可以直接衡量政策準確性與否。如果在政策體系中，能夠充分重視以上各個因素和彼此之間的協調發展，那么，這個體系就是完整的、完善的，對于政策的推進具有較高指導價值的政策體系。[4]

二、影響各地區體育產業政策執行過程變量因素分析

按照史密斯政策執行過程模型的四個變量，下面依次展開分析各變量的具體情況。

1.關于理想化的政策

隨著國務院《46號文件》的頒布與實施。我國各省、自治區、直轄市也相繼出臺關于加快發展體育產業促進體育消費的實施意見。

各地政策出臺時間順序中，政策出臺最早的省份是甘肅省;最晚的是吉林省，其余各省區市份順序為：2015年5月出臺的是河北、陜西;6月是青海、江蘇、云南、重慶、浙江、安徽;7月是上海、四川、北京、寧夏、天津、廣西、廣東、河南、山西;8月是貴州、江西、海南、福建、湖北、遼寧、西藏、黑龍江、山東;9月是新疆、內蒙古;10月是湖南。（見表1 ）

在31份“實施意見”文件附件中，有任務分工與實施進度的有18個省區，分別是甘肅、河北、陜西、青海、江蘇、安徽、四川、河南、廣西、山西、廣東、貴州、湖北、遼寧、山東、內蒙古、湖南、吉林。說明以上省份所制定的政策更明確具體，不僅有政策落實推進時涉及的各級政府部門分工、相關聯企事業單位、所屬體育產業公司機構等，而且政策的落實的步驟、產業發展推進的進度等非常具體可行。從政策出臺時間的集中點看，2015年6、7、8三個月的有24個省份，距離國務院46號文件出臺時間基本在半年左右，從制定政策的時間周期看是符合管理學規律的。一項理想化政策的制定與出臺一般要經過至少3—6個月時間的基層調研、專家訪談、橫向與縱向的數據與政策對比，再上升到書面的論證和各有關部門的審閱批示方可出臺實施。因此，透過“史密斯模型”的政策制定過程，政策到理想化政策的形成路徑是可以得到驗證的。當然，政策成為理想化政策，按照史密斯政策模型還要通過實踐驗證，特別在推進過程中還涉及各級行政部門與產業部門政策執行機構的工作效率。

單從政策出臺時間周期簡單判定政策是否理想還欠妥，還不科學，較為科學的方法是比對分析經驗主義的政策，看看這些政策是否科學合理。可以將31個省區市的政策文件歸納為三類：一類是保守類，這部分省份政策很少參考其他地區政策，本省政府政策機制定部門或機構構獨立運作產生，政策的開放度、前瞻性不夠;第二類屬于引進開放類，從其政策文件的表述及出臺的時間看基本參照了其他地區政策，缺少獨立性及開創性;第三類屬于實踐驗證類，這類地區政策經過層層周密調研、對比分析、實踐論證，屬于以結合本地實際為中心合理借鑒其他地區的好政策、好做法。三類中前兩類占比較少，第三類占比較高，說明各地制定政策科學合理，基本以政策的執行及實際效果為出發點，符合理想化政策制定要求。[5]

2.關于政策執行機構

應該強調的是最科學的評鑒政策方法是實踐，實踐是檢驗真理的唯一標準。該處所言的實踐與史密斯模型的政策執行過程流程是相符的。模型再現理想化政策的實施能否取得績效還要通過與另外三個變量即執行機構、目標群體、環境因素三者形成一個系統的合力。我們姑且不甄別各省政策的優劣，因為這些政策都要在本地區推廣與實施，所以要結合另外三個維度變量綜合考量。首先分析政策的執行機構，包括執行機構的管理體制即權力結構，人事配備、制度建設等，管理機制即工作態度，領導模式和技巧，獎懲機制和執行人員的情況等。綜合各省市區的執行機構的管理體制、機制要素可以檢視其行政效能。當前在調結構、轉方式、加快體制機制創新的大背景下，各省區市如何把握新常態下的改革機遇期，理順和激活政策執行機構的各要素特別是人的因素，關系到促進政策的落地與執行效率。因此該變量是各省市區自己把握的主觀變量，如何沖破障礙，發揮最佳效能是關鍵。上級行政主管部門或體育產業的主管部門通過行政干預或工作評鑒督導也是促進政策執行機構效率的重要因素。換言之，國家體育總局、各省政府主管部門也將發揮重要的隱形作用。

3.關于目標群體

如果把政策的推展過程看成一個信息傳播過程，按照拉斯韋爾的5W傳播學原理，政策的傳播者就是執行機構，傳播的信息就是理想化的政策，傳播的受體即是史密斯政策執行過程模型中的目標群體，簡言之即政策對象，政策通過目標群體在什么條件下產生什么效果即我們后面要討論的環境因素和四個變量綜合作用達成緊張——處理 ? ? 建制——反饋的路徑效果。因此，目標群體是特定的政策決定而必須調整其行為的群體，包括其組織或制度化程度、對領導的認知程度和先前的政策經驗。這里的目標群體泛指各級各類的體育產業部門，包括體育用品制造業、體育健康、表演、休閑旅游、文創博彩等現代服務業，以及所有的體育產品的消費人群。這些部門的經營管理、經濟效益，既要遵循市場配置生產要素的規律，又要受執行機構的政策干預，時刻調試修正產業發展的方向，從而促進該產業鏈上的各個環節向著理想化的目標推進。消費人群則是拉動市場需求、刺激體育產業發展的原動力，產品能否滿足市場需求，一方面取決于企業的研發與創新能力，即物質與精神產品能否引領供給方向;另一方面取決于社會的體育休閑場域文化的構建。

4.關于環境因素

所謂環境因素，即與產業發展政策生存空間相關聯的因素。影響政策執行的外部環境包括自然環境與社會環境。自然環境包括地理環境、生物環境、宇宙環境。這些因素都是客觀因素，是不以人的意志為轉移的。比如，我國南北、東西各地區自然環境差異極大，在執行統一指導性的國家體育產業政策過程中，各省市因自然環境不同還要進行政策微調。因此，政策執行者應該正確認識和分析本地的自然環境條件，因地制宜、趨利避害展開執行活動，實現政策目標。政策執行的社會環境是指由人和人的活動形成的、并對政策執行活動產生直接影響的各種社會因素，具體包括政治環境、經濟環境、法律環境、道德環境、文化環境、歷史環境等。它是政策執行的路徑依賴和影響因素。如果把政策執行過程的環境因素用冰山結構模型圖表示，如圖3顯示冰山水面以上為外顯層面，即自然環境因素，水面以下內隱層面，即社會環境因素。一項理想化的政策要取得設計者期待的效果，還要創造和利用良好的隱形施政條件。政治環境是宏觀的，是決定總體發展方向的。當前國內外的體育產業發展大環境是有利于體育產業大發展的，我國大的體育政治環境是把體育產業作為新興的戰略性產業來鼓勵發展做強做大，包括國務院出臺的多個促進體育產業發展的文件，如2014年的46號文件。中央的政治導向非常清楚，接下來各地的政策落地的政治環境就要看各地方的局部政治環境如何了。分析各地的實施意見及當地體育產業發展的實際情況，研究發現，越是體育產業發達的地區，政治生態環境越清明高效;政策導向越清晰，權利干預越少，市場自由度越高，產業發展氛圍越濃厚。如果說政治環境具有方向性，那經濟環境就決定政策執行的范圍。一個地區的經濟環境越好，地區整體經濟基礎越雄厚，經濟政策越寬松，市場開放程度越高;產業布局形成體系，產業鏈越長，則該地區的發展政策可能實施得越有效率。實踐證明，經濟越發達地區，其經濟結構越豐富，體育等服務業越發達。法律環境、道德環境是起保障作用的，是為政策的有效執行和產業的穩定發展營造環境的。法律法規不僅健全，而且得到有效執行，人們的規則意識強，則產業發展受到保障。文化環境、歷史環境則是一個地區歷史積淀起的厚重的符號標志，是該地區文明的代表，這種軟環境不是短時間人為可以復制的，比如我國長三角經濟區、珠三角經濟區在歷史上就是我國制造業文化、特別是輕工商品文化發達地區，京津地區在歷史上休閑游憩養生文化就發達;西南、西北、東北等邊疆地區遠古時期就是民族文化、山地冰雪、游牧文化發達地區。這些地區的體育產業政策是否與地區歷史文化環境適配，將決定某些產業的發展能走多遠，生命力能多久。

總之，以上四個變量只有在政策執行過程中發揮綜合作用，才能建構起有效的執行路徑，才能找準突破口，才能破解政策實施過程的各種矛盾，從而發揮政策的最佳效能。

三、結論與建議

體育產業政策的制定與執行，是一項科學的系統工程，是政府和體育主管部門為實現國民經濟和社會發展目標，規劃、干預、引導體育產業的形成和發展的一種經濟政策。[6]各地“實施意見”的頒布標志著政策實施與落地的開始。姑且認定各地的政策都是理想化的政策，接下來就是政策執行過程的建構了。按照美國學者史密斯的政策執行過程模型內涵之要求，理想化的政策在推展與實施過程中要取得理想化的反饋效果，還取決于政策執行機構、目標群體、環境因素三個變量的影響。政策執行機構的效率是主觀因素，新一輪改革目標清晰，理順關系，破除體制機制障礙，激活人的因素。當前各地方政策組織實施機構或主管部門能否適應新形式，搶抓機遇期，主動與市場對接找準目標群體，將是政策成功的關鍵。目標群體泛指體育產業群和體育消費人群，簡言之商品的供需方。經濟新常態下體育產品結構同樣不合理，同樣需要供給側改革。如今靠拉動內需的新引擎經濟策略必然促使各地區研究目標群體，打造新的經濟內生動力。政策路徑效果的優劣還受政策所處的環境因素的影響;自然環境、政治環境、經濟環境、文化環境、歷史環境等因素都是政策建構與執行路徑的重要條件，各地區挖掘自身環境因素，把握先決條件，將助推產業充滿活力的發展。[7]

參考文獻：

[1]國發[2014]46號.國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見[EB/OL].http：//sports.sina.com.cn/outdoor/2014-12-17/153914801.shtml.2014-12-17.

[2]各省自治區直轄市.關于加快發展體育產業促進體育消費的實施意見[EB/OL].http：//www.sport.gov.cn.2016-05-12.

[3]史密斯.政策執行過程模型[DB/OL].http：//cs.scutde.net/t5courses/0506—kkfgjecdjl/page/c060200.html.2016-06-06.

[4] 高巍.完善我國體育產業政策體系研究[D].東北師范大學，2014.

[5]柴萍.我國體育產業政策應用研究[J].北京體育大學學報，2010（33）：36.

[6]楊強.我國體育產業發展存在的問題及其解決對策[J].體育學刊，2012，19（4）.

[7]Wang，J.The Global Reach of a New Discourse：How Far Can“Creative Industries”[J].Travel International Joural of Cultural Studies，2004.

責任編輯：孫瑤