我國棚戶區改造的特點、問題和破解之策

姜雪梅

棚戶區改造是我國政府為改善居民居住條件推出的一項民生工程，通過對危舊住房、道路交通、生活服務設施的改造，改善居民的居住環境和城市環境。我國城市棚戶區改造經歷了漫長的歷程，從新中國成立到現在一直進行棚戶區改造。我國在1949～2004年間零星改造棚戶區且進展緩慢，“十一五”期間全面啟動棚戶區改造，“十二五”期間將其納入到住房保障的核心工作，“十三五”期間加碼、加速改造。?

我國的棚戶區改造改善了民生，促進了經濟穩定增長。但也存在對房地產市場的沖擊、資金還款壓力等問題。通過對棚戶區改造的經驗總結，研究良性的棚戶區改造機制乃至城市有機更新機制尤為重要。

我國棚戶區改造的特點

近年全國各類棚戶區改造規模非常大，2008～2018年，我國完成了4533萬套的棚戶區改造。其中，2008～2010年改造439萬套，2011～2018年改造4094萬套。如此龐大規模的棚戶區改造在短期內如何完成的呢？其過程具有以下特點。

第一，頂層目標設計非常明確。中央政府制定文件提出明確的棚戶區改造目標，并督促地方政府完成任務。2007年《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》提出“加大棚戶區、舊住宅區改造力度”，2010年1月，住建部等五部門印發《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》，全面啟動城市和國有工礦棚戶區改造，并提出“從2009年開始力爭利用5年左右時間基本完成集中成片棚戶區改造”，2012年12月，住建部等七部門聯合下發通知“把棚戶區（危舊房）改造作為城鎮保障性安居工程的重要內容”。2013年《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》提出“2013～2017年間改造1000萬戶”的目標，2015年《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發〔2015〕37號文件）提出“2015～2017年間改造1800萬套”，2016年中央政府工作報告提出“十三五期間改造2000萬套”，2017年5月的國務院常務會議確定“2018～2020年間改造1500萬套”，不斷地加碼、加速棚戶區改造。

第二，公共財政大力支持。將棚戶區改造及配套作為中央預算投資重點，中央加大對棚戶區改造的補助，對財政困難地區予以傾斜。2010～2017年，全國棚戶區改造公共財政支出為7663.41億元，其中地方公共財政支出為7585.49億元、占98.98%。尤其是地方政府逐年加大棚戶區改造公共財政支出，2016年高達1700多億元，相當于2010年的7.6倍。

第三，融資模式創新給予金融支持。首先，設立專門的金融部門支持棚戶區改造。2014年國家開發銀行成立住宅金融專項事業部，實行單獨核算，采取市場化方式發行住宅金融專項債券，重點用于支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。2013～2015年，國家開發銀行發放棚戶區改造貸款1.29萬億元。其次，發行債券、理財產品，進行市場化融資。2018年12月，住建部發文要求“地方政府主要以發行專項債的形式融資新開工的棚戶區改造項目資金”，進一步拓展市場融資渠道。以蕭山的創新型融資方案“理財產品+券商定向資產管理計劃+委托貸款”為例，專項用于城中村改造安置房項目，拆遷整理后的土地拍賣資金用于歸還委托貸款并兌付到期理財產品。再次，通過PPP項目進一步引進社會資本。國發〔2015〕37號文件鼓勵棚戶區改造的創新融資體制機制，推廣政府與社會資本合作模式（PPP）。2017年9月至2019年3月，采取PPP模式的棚戶區改造項目數達到3652個，投資額達到6.43萬億元。最后，通過金融產品創新，加大信貸支持力度。2014年4月央行創設抵押補充貸款（PSL），PSL是棚戶區改造貨幣化安置的主要資金來源。2014～2018年新增的PSL分別為3831億元、6981億元、9714億元、6350億元和6920億元，截至2019年4月PSL余額已超過3.54萬億元。

第四，形成多樣化改造模式。棚戶區改造的“遼寧模式”（“市場化運作、政府兜底”的政策，采用政府補貼、銀行貸款、土地出讓金減免等辦法）被全國復制，安徽等地認同“營口模式”（土地全部實行“招、拍、掛”方式公開出讓，房地產開發商為承建主體，政府對項目實施宏觀調控、政策扶持與監督管理），而“阜新模式”（根據面積進行結算，改善大多數居民的居住環境，脫貧致富）是山西等地棚戶區改造的樣本。長沙市從2008年起對所有棚戶區的原住戶推出經濟適用房貨幣補貼的改革，改善棚戶區居民的居住環境。

第五，由實物安置轉向貨幣化安置，提高棚戶區改造效率。國發〔2015〕37號文件要求“積極推進棚改貨幣化安置”，2015年3月，國開行發布的《進一步完善棚戶區改造項目中貨幣補償安置方式有關工作的通知》取消貨幣補償比例為40%以下的限制。四川成都中心城區棚改貨幣化安置比例從2012年的53%提高到2014年的70%以上，湖南湘潭的棚改貨幣安置率則高達80%，貴陽市出臺的《新常態下促進房地產市場平穩健康發展的若干措施（試行）》明確原則上不再新批棚改安置房用地。

棚戶區改造存在的問題

我國棚戶區改造在民生改善、促進經濟增長等方面取得較大成效，但是也存在一些問題。

在房地產市場方面，短期內沖擊市場供求關系，導致房租和房價的上漲。棚戶區改造的貨幣化安置在短期內發放大量貨幣流向市場，陡增購房需求和租房需求的同時直接減少存量住房的供給量，直接導致房租和房價的上漲。尤其是三四線城市及周邊城市房價明顯上漲，市場規模越小影響越大。但是，過高的房價和偏低的人均收入極不匹配，增加剛需者購房壓力，不利于內需的擴大和長期的經濟增長。

在棚戶區改造項目管理方面，存在違規、不規范的現象，影響住房保障的社會效應。棚戶區改造項目的界定不規范，存在借著棚戶區改造的名義進行土地儲備的問題。根據《審計署的2018年保障性安居工程資金投入和使用績效審計結果》，全國159個市縣的493個項目擴大范圍將園區開發、城市建設帶來的拆遷安置和土地征收等納入棚改。

在資金還款方面，有可能出現信用風險。棚戶區改造前期投入的貸款、債務等融資資金陸續進入還款期，地方政府將面臨巨大的還款壓力。在“政府購買棚改服務”（國發〔2015〕37號文件）和“積極推進棚改貨幣化安置”等多重利好條件下，國有企業、平臺公司等利用資本優勢積極參與棚改項目，促使短期內超額完成棚改任務，同時大量增加了地方政府的隱形債務，加之地方政府直接融資的部分資金也到償還期，從2017年開始進入債務兌付高峰期。如果不妥善處理這些問題，可能出現信用風險。

政策建議

由于住宅的老化和城市更新發展需求，棚戶區改造始終貫穿城市發展過程，將成為住房保障制度的長期制度。從今年開始大規模實施的舊城改造、社區改造也是棚戶區改造的延伸和升級。因此，根據棚戶區改造經驗與問題，提出以下建議，以促進良性的棚戶區改造機制乃至城市有機更新機制的形成。

第一，科學制定棚戶區改造范圍，建立時空多梯度改造目標，實現社會效益最大化。根據新時代的發展要求，棚戶區改造應更加注重人文環境的有機更新和產城融合。根據時代發展和產業升級要求，政府應科學制定棚戶區改造范圍。同時，建立時空多梯度改造目標，充分利用有限的資源，促進租賃市場的梯度消費，穩步推進“購租并舉”的多渠道住房供給。

第二，合理布局棚戶區改造工作，減輕對房地產市場的沖擊。隨著棚戶區改造的加碼，市場中的廉價房源逐步減少，比如，在2014～2017年間全國拆除的住房面積達到13.53億平方米。根據已被納入到棚戶區改造對象的住房條件，合理有序安排棚戶區拆遷速度，合理安排貨幣化安置款的發放量，循序漸進地釋放棚改戶的購房需求和租賃需求，給市場充分的緩沖時間。

第三，根據居民的實際需求和城市存量住房情況，合理制定實物安置和貨幣安置比例。在存量住房房源充足的城市適當提高貨幣安置比例，發展梯度消費體系，否則相反。2018年，山東省、長春市等部分省市提出棚戶區改造鼓勵實物安置，取消貨幣化安置。

第四，建立追溯監管制度，提高資金利用效用。首先，通過項目追溯監管制度和消費者信用體系的建立，追蹤主體責任和義務，動態監管資金使用效率。根據《審計署的2018年保障性安居工程資金投入和使用績效審計結果》，被套取或挪用的財政資金和市場化融資分別達到22.96億元和61.58億元，閑置一年的社會融資資金達到547.86億元。其次，根據棚戶區改造的進度有序安排項目資金支出和還款周期，利用閑置資金提前還款，減輕還款壓力。

第五，培育棚戶區改造項目的商業經濟生態，利用資本市場發展項目融資，形成資金良性循環的長效機制。首先，政府應放寬棚改項目的商業配套設施比例，比如1～2層住宅可用于商業用途。同時，必須保留一定比例用于商業配套設施。其次，利用資本市場，發展棚改項目融資，形成資金良性循環的長效機制。比如，以棚改小區的商業配套設施和棚改儲備土地上的商業配套設施為基礎進行資產證券化，融資資金用于本息還款和項目的優化。

（作者單位：中國社會科學院財經戰略 研究院）