國庫支出無紙化模式下事中監督風險防范的思考

孫宏鵬

近年來，由于國庫“3T”系統的快速發展，國庫信息化建設不斷加強。財政支出無紙化上線運行，實現了國庫支出業務由“人控”向“機控”里程碑式的轉變。無紙化業務處理模式，在提高國庫工作效率，保證資金安全等方面發揮了重要作用，但是由此帶來的風險也逐漸顯現出來。如何在國庫支出無紙化模式下積極應對產生的各種風險已成為各級人行國庫部門面臨的一個重要課題。本文結合鞍山轄區實際情況，分析國庫支出無紙化模式下事中監督存在的風險并提出相關建議，旨在提升國庫經理水平，實現國庫高質量發展目標。?

事中監督存在的風險

責任主體界限不清

現有無紙化支付管理辦法責任主體界限不清。截至2018年底，遼寧省已有多個地市實現財政支出無紙化，并制定了相配套的無紙化支付管理辦法，辦法雖然對國庫、財政、代理行各自的權利與義務進行了陳述，但是并未對各方責任界限進行明確的劃分。例如由于財政無紙化系統未能及時更新憑證狀態傳送回單，財政不能及時了解該筆撥款是否成功，影響財政資金調度效率，應由財政聯系相關部門解決，但事實上財政一直把責任歸咎到人行國庫，要求國庫尋求解決辦法。責任主體界限不明，是財政與國庫之間產生矛盾的主要根源，也是造成某些環節監督空白的主要原因。

應急預案可行性不足

應急預案可行性不足，影響應急處置效率與能力。雖然各級國庫、財政、代理行均制定了支出無紙化應急預案，但從內容上看，應急預案不夠系統和細化，涉及的場景不能涵蓋支出無紙化可能出現的各種突發事件，特別是突發事件的分類不具體，應急處置流程不詳細，導致預案可行性不足，影響了應對突發事件的效率與能力。例如鞍山轄區曾發生在進行資金清算時，由于財政庫存圈存失敗，導致原有額度被占用且當日無法恢復，極有可能造成商行墊款這一突發狀況，國庫部門雖憑借相關經驗找到了解決辦法，但是現有應急預案中暫無相關突發事件的描述亦無應急操作流程可供參考。

業務人員難以滿足發展需求

一是人數與業務量的增長需求不匹配。隨著經濟規模不斷壯大，國庫工作業務量不斷增長，而國庫人員配備無法滿足國庫業務發展和業務量增長的需要，此矛盾在縣支行表現尤為突出。以鞍山轄區為例：從2013年至2018年6年間，縣支庫業務量由117萬多筆增加到143萬多筆，增長了22.22%，其中支出業務量由4萬多筆增加到9萬多筆，增長了約1.25倍，增幅之大顯而易見。而在人員配備方面，鞍山轄區的3個縣支行中，2013～2018年，平均每個縣支行從事國庫業務人員僅3人，一直沒有增長。這些人員除了辦理日常的國庫會計核算外，還要負責支付結算、財務、科技等部門的工作，在業務量較大時勢必造成崗位人員緊張、職責分工不清、內控難度加大等問題。二是能力與業務發展需要不匹配。財政支出無紙化后，集中支付業務仍采取商業銀行代理模式，代理銀行國庫集中支付業務辦理實行“柜員制”，監督制約機制缺失;代理銀行業務人員為1～2人，且均為兼職，僅限于滿足國庫集中支付業務處理的最低限度，對集中支付業務的培訓和考核、自查幾乎為零，人員配備達不到內控制度的要求;而且大多數的代理銀行經辦人員平均年齡在45～55歲之間，學歷偏低，對新興業務接受較慢，代理銀行人員綜合素質問題成為制約國庫支出無紙化發展的又一瓶頸。

系統參數不能自動同步更新

財政支出無紙化系統財政端口、人民銀行端口、國庫TCBS系統之間參數未能實現自動同步更新。這一問題體現在兩個方面：一個是財政支出無紙化系統財政端口與人民銀行端口之間參數未能自動同步更新，另一個是人民銀行端口與人行國庫TCBS系統之間參數未能實現自動同步更新。例如在實際工作中，財政支出無紙化系統人行端口經常出現數據校驗失敗的情況，而90%都是提示預算單位代碼不存在，原因是由于財政部門在發送信息時在無紙化系統財政端口中加入了新的預算單位，但由于系統未同步更新，導致無紙化系統人民銀行端口中數據缺失校驗失敗。解決這一問題需要人行國庫先在TCBS系統中維護新增預算單位，但由于財政支出無紙化系統人行端口與人行國庫TCBS系統也未能實現同步更新參數，還需手工導出預算單位代碼，再將此代碼導入國庫端無紙化系統中，最后手工重新檢驗生效，費時費力，影響資金運行效率。

事中監督審核權力難以發揮

在國庫支出無紙化模式下，人行實際上只是負責最終的資金清算工作，業務流轉到國庫時，已經是代理行與人行進行日終清算這一最后環節，而在此之前財政或預算單位早己經發生用款行為。由于清算時間緊、任務重，人行國庫在相對短暫的辦理時限內對于財政部門預算執行情況、財政資金使用的合法性、合規性、大額資金支出風險、撥款進度用途等方面全部依靠人工進行，根本無法有效監督，且目前無法實現系統監督，如通過篩選大額資金、撥款用途等項目實現系統關聯監督，事中監督審核權力難以發揮，監督滯后，極容易造成資金風險隱患。

信息不對稱導致財政資金監督困難

人行系統缺少財政預算計劃以及代理銀行系統缺少庫存信息，導致無法對財政資金撥付實施有效監督?，F行“3T”系統與支出無紙化系統均未導入財政預算計劃，人行國庫無法對財政預算執行情況進行有效監督，存在撥款超出預算計劃的情況。另外，代理銀行集中支付系統缺少財政庫存信息，導致辦理集中支付業務時支出金額與財政庫存脫鉤，易出現庫存透支現象。例如，某財政局曾向其代理行發出直接支付劃款指令，超出庫存限額，造成代理行未能與人行清算并墊款，使國庫支出和庫存數據失真。

加強國庫事中監督工作的建議

完善國庫相關管理辦法

一是細化各方權利與義務。要修訂和完善現有的無紙化管理辦法，明確相關責任主體的權利與義務，細化責任分工，劃清責任界限，強化責任意識，有效提高各方履職能力，進而提升業務與監督水平。二是制定應急預案補充方案。全面衡量支出無紙化過程中可能出現的突發事件，對突發事件的類別進行詳細劃分，對突發事件按來源、性質、風險程度進行分級管理，使應急預案更具針對性和可操作性。建立一個統一的、常設的、固定的綜合應急協調機制，一旦出現突發事件，不需臨時部署，相關人員自覺就位，提高應急處理能力與效率。

加強國庫干部隊伍建設，提高履職能力

一是打破縣支行現有人員招收限制。以人民銀行國庫業務發展需求為依據，增加縣支行國庫人員編制，健全崗位設置，確保人員到位;選調政治素質高、業務能力強的優秀人才充實國庫隊伍，解決現有國庫人員不足問題。二是加強國庫從業人員業務培訓力度。針對國庫支出無紙化運行現狀，采取多種渠道，多種形式加強對相關崗位人員開展新業務、新知識、新技能的培訓，并制定培訓長效機制，努力建設一支精通金融、財稅、法律、計算機等業務知識的干部隊伍，不斷提升干部的履職能力，強化國庫隊伍建設，進而提高國庫經理水平。

加快系統參數同步更新建設，實現信息對稱

一是深化各系統之間的對接程度，爭取早日實現系統參數同步更新，減少人工干預，降低操作風險。二是設置預算計劃導入模塊，實現撥款與預算計劃實時比對，為財政決策提供數據支撐，強化財政預算管理職能，保障國民經濟健康穩定運行，完善庫存信息提示功能，杜絕財政庫存透支與商行墊付資金風險。三是盡快研發國庫事中監督系統，對國庫會計核算業務處理流程進行實時的動態監控與預警，最后由人工審核修正，建立以“機控為主，人控為輔”的新型事中監督機制。

逐步實現由商業銀行代理向人民銀行直接辦理過渡，追本溯源防范風險

一是對辦理無紙化支付業務的代理銀行資格嚴格認定。依托風險評估設置內控制度建設、業務風險防控、系統網絡安全建設等類別指標，根據其危害程度賦予相應的風險系數，對上述風險項目分別賦值并加權匯總計算出風險總分，以確定代理銀行風險級別或等次，對風險系數較大的取消代理資格。二是在條件成熟的情況下，積極推進人民銀行直接辦理集中支付業務。集中支付無紙化的實現，解決了人民銀行直接辦理支付模式下網點少、人員不足問題。人民銀行直接辦理支付，將通過 TCBS 一點接入、一點清算，實現財政資金的“集中管理、分賬核算、統一調度”，將款項直接劃轉收款人賬戶，不僅能增強資金安全性，大大縮減周轉環節，還能徹底解決代理銀行墊付資金問題，強化人行監督職能，實現從根本上防控風險。

（作者單位：中國人民銀行鞍山市中心支行）