關于政府投資項目招投標問題的觀察及深思

陳明華

摘要：隨著我國社會經濟的發展，政府投資項目越來越多。但是隨著我國招投標行業的發展，政府投資項目招投標問題也逐漸暴露出來，影響到了政府投資項目的建設質量。文章就此展開了論述，先是簡述了我國工程招投標制度的發展及取得的成果，然后結合實際深入分析了政府投資項目招投標存在哪些問題。

摘要：政府投資項目 招投標問題 觀察 深思

早在1999年8月30日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上通過《中華人民共和國招標投標法》，以保證政府投資項目招投標的公平、公正、公開。以下簡稱《招標投標法》。但在招投標實施后，政府投資項目招投標活動仍存在著許多不可忽視的問題，且還表現出了一些新特征。

一、工程招投標制度的發展

我國政府投資項目招投標制度的發展可分為探索、初步成型、規范完善三個階段。現如今，招投標制度已經得到了完善，且經過了實踐考驗。該階段主要包括以下特點：第一，法治體系逐漸完善。在《招標投標法》的基礎上，我國對政府投資項目招投標規章制度進一步進行了細化、完善。而且招標投標流程也不斷規范。第二，招標范圍得以明確。在法律層面上，必須招標的項目及公開招標的范圍得到了確定。通過對比不難發現政府投資項目的招標覆蓋面在不斷擴大。第三，以公開招標為主。現如今，政府投資項目招投標方式不再是采用議標方式，大部分地區都已經推行了公開招標方式。這一點在我國《招標投標法》中有明確規定。第四，管理體制逐漸完善。如今，招標投標管理已經被納入到市場管理體系中，而且招標投標的管理、服務工作被分離開，監督職責更加明確。第五，服務機構日益增多。隨著招標投標市場的逐漸完善，相關服務機構也日益增多，且日益規范。比如評標專家庫、建設工程交易中心等服務機構日益規范。

二、工程招投標制度的實施成果

工程招投標制度的日益規范，不僅促進了招標投標市場的發展，而且還取到了一些顯著的應用成果，主要表現在以下幾個方面：

（一）招標投標法律體系得以建立

在早期，有關工程招標投標制度的法律只有《建筑法》、《建筑工程招投標暫行規定》等。現如今，已經形成了以《招標投標法》為核心，能覆蓋招標范圍、程序、行政監督及投訴、中介服務等工作的法律體系，切實做到了工程招標投標每個環節都有法可依。與此同時，各地方也圍繞著國家《招標投標法》制定了適用于該地區的招投標法規，進一步規范了招標投標市場，推進了我國招投標制度的統一。

（二）行政管理、監督、協調機制日益完善

以往招投標管理機制并不完善，各政府部門之間的協作能力也比較差，無法對招投標的招標方方式、過程、相關投訴等進行有效的管理。但是，如今已經形成發改委、水利、交通等部門分工協作的管理、監督機制。同時，我國還將財政、建設、鐵道、交通、水利等部門結合在一起，構建出了招投標部際協調機制，有效保障了政府投資項目招投標工作的順利開展。

（三）施工招投標市場日益完善

我國從1994年開始就開始建立建設工程交易中心。經過多年的努力，我國建設工程交易中心從無到有、從小到大，已經頗具規模。這一建設工程交易中心的建立有效推進了我國招投標市場的規范、完善。據有關數據顯示，全國已經建立了近四百個建設工程交易中心，為實現招投標市場的公平、公正奠定了基礎。

（四）人才隊伍建設得到了加強

隨著招投標行業的發展，招投標人才隊伍建設也逐步加強。現如今，我國已經建設了多個評標專家庫，且培養出來一批經驗豐富、專業能力強的招投標管理人才。除此之外，據有關數據統計，我國現今從事招投標行業的人才有近百萬。

三、政府投資項目招投標中的招投標主體問題

政府投資項目主要是指利用財政資金、專項建設資金等對市場無法配置資源的、有關國家安全的項目進行投資。政府投資項目的最大特點就是招投標主體比較多，容易出現問題。與政府投資項目利益相關的主體有政府、監管機構、招標代理、交易中心、投資方、業主、招標方等。大體可將這些主體分為招投標實施、服務保障、監督管理三個層次。其中業主、招標方、投資方、招標代理等屬于招投標實施層次。金融機構、仲裁機構、交易中心屬于服務保障層次。監管部門、政府、司法部門等屬于監督管理層次。其中存在的問題體現在以下幾個方面：

（一）政府存在的問題

雖然政府是招標投標的關鍵主體，但是政府在招投標中也存在一些問題：①在招投標過程中，存在著政府有法難依、執法不嚴等問題。其根本原因是地方立法、國家立法存在一定的出入，導致相關法律無法發揮出相應的作用。②政府監管職責不清晰、模式不統一的問題。造成這一問題的根本原因是一般建設項目只需發改委、建設管理部門負責。而重點建設項目則需要政府采購部門的管理。但是各部門的管理模式不同，會導致招標文件審核、評標方法等工作的混亂。與此同時，監督部門也會增加，導致監管工作出現缺位、越位、同位等問題。③政府對招標代理等機構的監管不嚴。我國《招標投標法》明確指出中介機構與政府不能存在隸屬及利益關系。但是部分建設項目的設計、咨詢等機構都是從政府部門中分離出來的，與政府仍存在一定的關系。如果不加強這些中介機構的監管，勢必會影響到招標投標的公平、公正、公開。④政府作為投資人經常會出現主體缺位、權力義務無法履行的問題。就目前來說，我國相關規范并沒有明確指出政府投資項目的投資人主體、項目法人主體。在實踐中各職能部門多是以監管主體的身份參與政府投資項目招投標工作。這就意味著政府投資項目沒有投資人，無法保證項目的投資效益。⑤投資資金不到位、工程款拖欠。現有的監管體系并不能對政府的招投標行為、資金管理行為進行有效監管，導致經常出現資金短缺、工程款拖欠的問題。

（二）招標人問題

結合實際來看，招標人問題主要體現在：①分解工程，規避招標的問題。《招標投標法》明確規定不超過五十萬的工程可以不招標，對于一些不適宜招標的工程可采用邀請招標的方式。對此，一些招標人就會采用分解工程的方法，規避公開招標。②資格預審設置不合理，限制投標人。資格預審對篩選投標人的第一步。若是資格預審設置不合理，就有可能會限制潛在投標人。③特制招標文件、地方保護、行業壟斷等問題比較突出。一些政府為了促進地方經濟的發展，可能會限制外來企業，并為本地企業量身打造招標文件。④虛假招標。表面上是公開招標，實際上已經指定招標人。這種行為嚴重影響到了招投標的公平性。

（三）投標人問題

在招標投標工作中，不僅招標人會采用不良招標手段，而且投標人也會采用不良投標手段，導致投標出現問題。具體表現在以下幾個方面：①弄虛作假，主要就是指投標人在資格預審時，提供虛假預審資料，或是進行掛靠。這樣一些管理能力不足、技術不達標的投標企業就有可能中標，若這些企業中標勢必會影響到工程建設質量。②圍標、串標、陪標問題突出。這些都屬于不良競爭手段，會嚴重影響到招標投標的公平、公正、公開，妨礙到政府投資項目招標投標工作的開展，甚至會破壞掉招標投標市場。③低價競標，主要就是指故意報低標價，提高中標可能性。這種行為會影響到招標投標市場的健康成長。

（四）招標代理存在的問題

招標代理是招標人、代理機構之間建立的契約關系。但是就目前來看，招標代理的作用并不能充分發揮，其中存在著以下問題：第一，獨立性、公正性欠缺。代理機構主要就是收到招標人委托，進行招投標管理。這就意味著代理機構會受到招標人的掣肘。第二，招標代理機構的掛靠機構也會影響其獨立性。市場上存在一些由政府事業單位改制而來的代理機構，與政府管理部門存在一定的聯系。這種關系就會影響到代理機構的行使主權。第三，從業人員專業水平不足。我國招投標代理機構管理仍不夠規范，其中存在著一些管理混亂、代理水平不足的代理機構。歸根究底，主要就是因為招投標代理機構從業人員的專業水平欠缺。而且大部分從業人員多是從監理、工程設計、造價管理等崗位轉崗而來，專業技能嚴重不足。第四，收費不規范。目前尚未有詳細的收費標準，所以導致帶來機構收費標準不統一。

（五）評標專家及委員會的問題

評標專家及委員是評標工作的主體，其職業修養、專業水平對最終評標結果的影響非常大。若是部分評標專家及委員會存在行為不規范的問題，就會破壞掉招投標市場的秩序。而從實際來看，評標專家及委員也會出現一些問題，如此所示：

第一，個別評標專家及委員會在利益的驅動下，虛假打分。比如某些評標專家及委員會可能會長期受雇于一些企業，每次評標都會為企業打高分，借此提高企業的中標率。第二，有關評標專家及委員會的管理不夠規范。雖然法律明確規定，評標專家應從招標代理機構、政府提供的花名冊中選取。但是部分地區對評標專家的管理仍不夠重視，既不及時進行評標專家的技術水平考察，也不及時更新個人信息，導致專家庫信息非常滯后。第三，現有的法規對評標專家的約束力不強。雖然有明確法律條文指出要對違規的評標專家進行處理。但是大部分管理機構對評標專家的處罰仍是“重拿輕放”。這會助長評標專家不規范評標的風氣，嚴重影響到招投標市場的規范。第四，評標時間過短，無法保證評標工作的質量。尤其是一些規模較大的項目，若評標時間過短，根本無法估量出其經濟效益、社會效益。

（六）交易中心的問題

由于我國交易中心起步較晚，所以大部分交易中心仍處在著定位不清晰、行為不規范等問題。其實大部分交易中心多是掛靠在建設行政主管部門下，其職能與其它部門的職能仍沒有脫離，還不是比較獨立的中介服務機構。最重要的是有關涉及的費用范圍有限，無法徹底規范代理市場收費。

綜上所述，目前政府投資項目招投標監管、實施工作并不到位，其中存在許多問題。面對這一形勢，政府、投資方、代理機構、監管機構等單位應通力協作，從自身做起，解決自身存在的問題。這樣通過規范各方主體行為，就能有效消除政府投資項目招投標中的問題，確保招投標工作的公平性、公正性、公開性。

參考文獻：

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（作者單位：福建省經濟信息中心）