存款保險有效處置機制與金融機構市場化退出問題研究

趙守謙

摘要：存款保險是市場化的金融風險處置機制，有效的處置機制對充分發揮存款保險職能，增強金融市場約束，保障金融安全至關重要。當前，為充分發揮存款保險的風險處置職能，建議建立完善的存款保險配套法律制度和問題投保機構風險處置流程、處置框架，健全問題投保機構風險監測、識別、處置和預警機制，明確風險識別、風險處置標準，推動問題投保機構有序退出金融市場，維護區域金融穩定。

關鍵詞：存款保險 ?金融市場化 ?問題投保機構 ?風險監測 ?早期糾正 ?風險處置

一、存款保險處置機制建設現狀

（一）建立風險差別費率機制

我國存款保險費率由基準費率起步，逐步建立了風險差別費率機制。費率標準由存款保險基金管理機構根據經濟金融發展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累計水平等因素制定和調整，報國務院批準后執行。不同風險的投保機構，適用不同的存款保險費率，利于約束投保機構高風險經營，降低存款保險基金潛在損失。

（二）建立獨立的風險評估體系

目前，已出臺的央行金融機構評級管理辦法和運行的存款保險信息系統，通過數理模型和專業評價，定量和定性兩個標準合理評估投保機構的風險實際，并綜合考慮監管、金融生態、第三方評估等其他因素，據實賦值賦分，做出獨立的風險判斷，奠定了早期糾正和風險處置工作基礎。

（三）建立現場核查機制

《存款保險條例》規定，存款保險基金管理機構通過實施現場核查權，可以對非現場監測所采集的信息、數據的真實性進行再確認，確保信息準確真實。通過非現場監測、現場核查和建立問題投保機構名單制管理制度，為適時采取早期糾正措施，推動金融風險早發現、早報告、早處置提供支撐。

（四）建立早期糾正機制

存款保險的早期糾正職能，有利于實現風險的提前預警，不發生或少發生金融風險。通過實施問題投保機構名單制管理，從資本充足、資產質量、盈利能力和流動性等多個方面明確了早期糾正的介入標準或觸發條件，并及時采取正式和非正式措施糾正風險，將銀行經營失敗的可能性及風險處置成本降到最低。

（五）建立風險處置機制

存款保險的風險處置職能主要表現在三方面：一是擔任接管組織，二是實施清算，三是擔任破產管理人。我國存款保險制度建立后，《存款保險條例》與《企業破產法》有效對接，可快速有序實現風險處置與破產清算，保護存款人權益，避免出現或少出現社會不穩定因素。

二、存款保險處置機制建設中存在的問題

（一）風險處置法律框架仍需完善

目前，我國對金融風險處置機構、處置權力的相關規定較為分散，已建立的金融法律、法規未對接管的條件、時間、程序、方法、法律后果等問題作出具體規定。同時，處置工具也有待探索和完善，對于成立過橋銀行、以資本工具以外的債務工具進行減記或轉股等處置權力和工具，缺乏明確的法律依據。

（二）風險處置機制未建立且不健全

按照國際慣例，存款保險制度應包含基金來源機制、風險差別費率機制、后備融資機制、早期風險識別和糾正機制、風險處置機制、存款保險償付機制、跨境處置機制等在內的一整套體系，而且大多以立法的形式，明確存款保險基金管理機構的相關職能。目前，存款保險運行機制框架初步建立，但還不完善、不健全，風險處置涉及的處置標準、流程、辦法、方式等必要制度待建立，完整的風險處置架構尚未形成，處置主體內部化問題依然存在，容易誘發道德風險，導致處置不當和處置成本增加。

（三）各種處置措施的實施條件不具備

問題投保機構常用的處置方式主要包括收購與承接、過橋銀行、直接償付、經營中救助等，上述各種措施實施的條件尚不完全具備。收購與承接處置方式缺少實施的具體辦法與流程;過橋銀行（接管公司）處置方式缺少過橋銀行組建的制度辦法;利用直接償付方式處置時，目前仍缺乏償付的辦法與流程，部分機構同一存款人系統建設滯后，真正出現風險，無法保證7 個工作日內足額償付存款;經營中救助方式缺乏實施的具體要求、救助的方法以及實施的具體流程。

（四）風險處置協調機制不完善

目前，中國人民銀行負責存款保險基金管理的主要工作，存款保險基金管理機構尚未獨立設立。在對不同問題的投保機構進行破產處置時，地方政府、人民銀行、銀保監會、存款保險基金管理機構、人民法院、財政部門之間的職責分工仍需進一步明確，各部門之間也缺乏高效的合作、協調、溝通與信息共享機制，不利于金融風險的及時高效處置。

（五）專業的風險處置人員需要充實

進行風險處置工作專業性極強，需要配備業務熟練、責任心強的工作隊伍，目前，人民銀行金融穩定工作人員缺失問題較為突出，與存款保險制度實施人才高素質的需求不相適應。加之，基層央行專業型、復合型人才儲備不足，監管人才斷層現象嚴重，制約了基層央行存款保險現場核查、風險評級、風險評估等工作的有效開展。

三、存款保險風險處置的國際經驗及啟示

（一）存款保險基金管理機構職能是問題機構風險處置的基礎

從世界各國存款保險基金管理機構的職能劃分，有單一職能和復合職能之分。從各國存款保險制度安排來看，復合職能的保險機構在逐步替代單一職能保險機構。例如美國聯邦存款保險公司（FDIC）就有對存款保險投保機構的監督檢查權。根據俄羅斯《存款保險法》《信貸機構破產法》規定，存款保險局（DIA）還負責破產清算及破產清算程序的制定。

（二）存款保險費率定價機制在風險處置機制中具有正向激勵作用

目前，主要國家存款保險的費率定價主要采用兩種方式：一是按照投保機構存款余額實行固定統一費率，例如日本;二是實行風險差別費率，投保機構風險越高，所交保險費越高，例如美國。2008年金融危機之后，適應現實金融發展需要， 大多數國家已將單一費率修改為風險差別費率， 即按銀行的風險等級確定費率，風險高的費率高，風險低的費率低，以確保各銀行業金融機構穩健經營和公平競爭。

（三）發揮公開透明原則在風險處置機制中具有重要作用

在世界各國建立的存款保險制度立法中，存款保險基金管理機構設立、運作，投保機構的資格、保險的范圍、保險費率高低、投保機構的監督檢查、保險金的最終賠付、投保機構的最終處理等內容都是以公開透明為原則詳細規定。大多數國家存款保險基金管理機構是由政府設立的非贏利性機構，公開透明良性的信息交換與合作機制對存款保險基金管理機構非常重要。

（四）事前監督和事后處置是銀行風險處置機制的必要條件

世界上大多數國家，在存款保險立法中都建立了存款保險基金管理機構參與銀行業金融機構的事前監督和事后退出的處置機制。全球金融穩定理事會提出，存款保險基金管理機構的法定權限被認為應當超越單純的“付款箱”職能，而更多地介入問題機構的處置過程。例如美國、日本、加拿大參與陷于支付危機和破產境地的投保機構贈款、貸款、并購、重組、接管等業務。

四、推動建立金融風險市場化處置機制的建議

（一）建立獨立的不以贏利為目的政策性存款保險基金管理機構

立足長遠，在我國存款保險立法中充分重視存款保險基金管理機構的獨立性問題，特別是我國市場經濟體制完善后，一個獨立于其他政府機關的存款保險基金管理機構將顯得非常重要，以推動其制定出更有效的存款保險策略，擁有更高的效率。

（二）修訂相關法律法規建立完善的存款保險法制體系

一是在法律層面重新定位基層央行職能，特別是縣支行，應從事前、事中、事后方面明確實施存款保險制度職責。同時修訂、完善相關法律、法規，建立適應國內形勢發展的存款保險法律體系。二是細化存款保險相關制度，制定風險識別、早期糾正、風險處置的細則、辦法，明確處置程序、操作流程，并根據問題投保機構的規模、資金缺口和處置成本、風險指標等確定處置方式，增強可操作性。

（三）制定問題投保機構的判定標準和預警機制

一是從投保機構的清償性、流動性和安全性考慮，在資產負債、流動性、資本充足三方面制定問題投保機構識別標準，建立問題投保機構觸發條件。二是建立識別問題投保機構的預警機制。完善央行金融機構評級體系，從風險評估、應對措施、突發事件應急三方面建立問題投保機構預警機制，開發具有預測單個投保機構風險功能的數理評估模型，動態監測、評估，即時識別潛在的問題投保機構。三是強化存款保險基金管理機構的法律職能。完善問題銀行處置機制，由銀保監機構對投保機構是否出現問題提出預警和判斷，決定是否對問題投保機構實施接管或是撤銷，由存款保險基金管理機構采取恰當的處置方式，成為問題投保機構的處置主體，擔任接管組織并實施清算，進入破產程序后，由存款保險基金管理機構擔任破產管理人。

（四）對問題投保機構適時采取早期糾正措施

存款保險基金管理機構在問題投保機構退出市場前，可以提前介入，對該機構實施救助;在問題投保機構能夠自救階段，采取道義勸告、風險提示函、提交自我整改計劃、責令改正等非正式糾正措施;如問題投保機構出現較大風險時，存款保險基金管理機構應采取改善公司治理，要求及時補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率、罷免高管、限制薪酬或分紅等正式的早期糾正措施。

（五）存款保險基金管理機構對問題投保機構進行市場化處置

對問題投保機構，存款保險基金管理機構應遵循成本最小化的原則，成為處置主體，承擔對問題投保機構的處置責任。直接接管的，可采取資金注入、選派接管期間高管、問題資產的剝離與處置等方式。直接由其它投保機構收購的，存款保險基金管理機構對承接機構進行損失補償。由于突發狀況造成擠兌的高風險機構，直接由存款保險基金管理機構以先行賠付方式進行償付，對接投保機構的退出，或者委托其它投保機構代為償付。

（六）形成合力建立廣泛的監管合作共享機制

積極培育合作平臺，實現監管合作共享，有效避免監管重復問題，提高監管效率。同時將監管發現、第三方審計結論、經營指標異常波動情況等內容納入共享機制，必要時也可以與其他部門開展聯合檢查，實施跨區域聯合監管，建立多層次的合作體系，有效防范系統性金融風險，打好防范化解金融風險攻堅戰。

參考文獻：

[1]中國人民銀行金融穩定局.《存款保險宣傳讀本》.[M].北京.《中國金融出版社》.2015-8.

[2]張圓圓.《國際存款保險制度比較研究》.[J].天津.《華北金融》.2018-8.

[3]李新安.《存款保險制度與企業破產法銜接機制研究》.[J].山東.《金融發展研究》.2018-3-20.

[4]中國銀行業協會行業發展研究委員會“存款保險制度建立后金融機構市場退出機制問題研究”課題組.《存款保險制度框架下我國問題銀行退出三步驟》.[J].《中國銀行家》.2016-3.

[5]馬鵬飛，劉麗.《存款保險早期糾正措施國際經驗與啟示》.[N].北京.《金融時報》.2016-07-11.

[6]馬鵬飛，劉麗.《存款保險框架下銀行風險處置機制構想》.[N].北京.《金融時報》.2017-10-23.

[7]萬荃.《美國構建以存款保險為主的有序風險處置機制改革經驗》.[J].北京.《征信》.2016-5.

[8]中國人民銀行九江市中心支行金融法制調研課題組.《我國存款保險條例中銀行風險處置機制的立法建議》.[J].江蘇.《金融與經濟》.2013-12.

（作者單位：中國人民銀行朔州市中心支行）