行政審批制度改革佛山經驗

王雅玲

[提要] 改革開放以來，尤其是黨的十八大召開后，佛山積極開展行政審批制度改革實踐，走在全國前列。佛山在改革實踐中做到“七個堅持”，但仍存在不足，應以習近平推進全面深化改革的“五個方法論”為指引，打造審批法治化模式、致力標準運用、把握大數據機遇、壯大社會組織、持續實干巧干，既深化佛山改革，又為其他尚處改革摸索階段的地區提供更為直觀的參考。

關鍵詞：行政審批;歷程;七個堅持;五個改革方法

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年7月19日

改革開放以來，佛山成功深化和拓展改革開放，造就一個新佛山。期間，為與經濟體制和社會管理體制改革相適應，佛山行政管理體制同步進行大刀闊斧的改革。各級政府從全能型管理中走出來，按照“管住管好宏觀、放開放活微觀”原則，圍繞“還權于市場、還權于基層、還權于企業、還權于社會”的要求，改革行政審批制度。

綜觀，呈現這樣一個局面：大量審批事項被清理，辦事環節大幅度精簡，辦事程序明顯簡化，辦事制度和辦事結果公開，行政服務中心建立健全，“一站式”審批服務遍布。建立起“通辦模式”“聯辦模式”和“020融合模式”三種模式，實現部門審批協同化、高效化、便捷化、標準化以及智能化，形成方便企業、投資者和人民群眾辦事的機制。實踐表明，佛山行政審批制度的改革探索，對廣東乃至全國具有示范性作用。

一、佛山行政審批制度改革歷程

1998年，深圳啟動行政審批制度改革，佛山緊隨其后，在實體改革、程序改革和監督管理三個方面，均取得明顯成效。從縱向看來，大致歷經萌芽、發展和深化階段。

（一）萌芽階段（1998～2002年）：以實體改革為主。率先成立行政審批制度改革辦公室，從經濟領域入手，取消大量經濟領域的審批事項;2001年，對照中央和省級改革成果，進一步清理留存的行政審批事項;嘗試在工商領域設立統一集中的辦事大廳，但未成功啟動。

改革呈現如下特點：一是缺乏理論指引和認識。對行政審批的理解較為模糊，靠感性認識判斷行政審批事項的去留，缺乏科學依據。二是改革以實體改革為主，以精簡行政審批事項為要務，較為封閉。三是形式主義較為嚴重，注重“唯數字”的數字政績，公布的行政審批事項數目與實際不符。

（二）發展階段（2002～2007年）：實體和程序改革并重。2002年，市政府簡政放權，成立行政服務中心，開啟“一站式”行政審批服務;2004年底至2005年徹底清理全市審批事項，明確管理權限，具化審批內容，規范并公開審批規程;出臺《佛山市行政審批管理監督暫行規定》，引入社會監督，擴大公眾參與，廣泛征求社會意見;2006～2007年在全市部署行政審批電子監察系統，在線監察全部行政審批事項。

改革呈現如下特點：一是率先打破舊體制“堅冰”，從只注重實體改革向實體改革和程序改革并重轉變。不僅精簡審批事項，還改變政府服務、下放審批事權、規范審批程序、加強監管、推行政務公開。二是改革力度加大、范圍擴大，理性務實專業，改革機構統籌協調能力顯著提升。三是行政審批開始制度化、常態化和電子化。

（三）深化階段（2008年至今）：全面建全機制，創新管理方式。推進各項具體配套措施，建立完善行政審批內部工作制度，統一辦事標準，搭建三級政府統一、高效而便民的行政服務體系;開展“兩橫兩縱”審批流程改革，力推“一站式”網上審批，梳理和優化審批流程，探索行政審批權相對集中和集中監管。率先在全國探索一門式政務服務改革，率先啟動“三單管理”改革，開展行政審批標準化建設，規范行政審批流程;率先發布企業經營審批事項目錄，探索市場準入“負面清單”管理模式;率先實施商事登記制度改革，試行企業登記并聯審批系統等。

改革呈現如下特點：一是改革從點式推進走向點面結合、從放和管“兩輪驅動”走向放管服“三位一體”全面推進，深入到行政審批的具體運行，基本形成重心下移、運行公開、體系健全的格局。二是配套措施逐步完善，搭建起全市統一的行政審批標準管理系統，“一門式”服務趨于規范化、標準化、陽光化。三是更加充分運用信息技術，探索行政審批互聯化、數據化。

二、佛山行政審批制度改革實踐經驗

佛山在精簡審批事項、推進信息公開、簡化審批程序、改善審批服務和加強審批監管等方面，積累了多種具有地方特色和可操作性的措施，多次獲得中央和省級肯定。綜觀，在自我革命進程中，始終堅持“七個原則”：轉變思想原則、區分主體原則、法制化原則、系統性原則、群眾需求原則、“互聯網+”原則，以及公眾參與原則。

（一）堅持轉變思想原則，優化行政權力運行。將轉變思想觀念貫穿于行政審批制度改革全過程。摒棄官本位和特權思想、打破重管制而輕服務監督思想、改變重市場輕社會思想，秉持民本位和市場本位思想、樹立服務型政府思想。比如，推行“受審分離、一窗通辦”，倒逼權力公開更透明;推行“標準運行、同城通辦”，倒逼權力行使更規范;推行“一號申請、主題聯辦”，倒逼部門協同無壁壘;推行“在線服務、一網通辦”，倒逼權力運行更高效;推行“電子流轉、全程監控”，倒逼權力監督無死角。

（二）堅持區分主體原則，發揮多元主體作用。摒棄“萬能政府”，尊重市場主體地位，重視社會組織作用。在市場能自主調節和承擔風險的領域，削減政府經濟管制;對市場調節有缺陷的，依法設置行政審批;對確需保留的事項，做好事前審批和事中事后監管;對社會組織能自管自律的領域，轉移政府審批職能，增強社會自治能力。比如，2017年底，通過《佛山市人民政府關于第三批清理規范市政府部門行政審批中介服務事項的決定》，清理規范36項市政府部門行政審批中介服務事項，不再作為行政審批的受理條件。

（三）堅持法制化原則，以制度引領改革。將法律法規滲透到行政審批制度改革的各方面，建立健全相應的制度體系，堅持依法推進制度改革，確保審批事項的設立有法有據，審批事項的調整和取消經過法定程序，審批的監督評價有制度支撐。比如，編制《佛山市行政審批標準化建設試點推廣工作實施方案》《佛山市通用審批系統廉政風險科技防控平臺建設的工作方案》《佛山市行政許可和公共服務事項流程標準應用規范》和《佛山市“一號一窗一網”政府服務體系服務規范》等政府服務規范、業務規范、數據規范和績效評價規范。

（四）堅持系統性原則，全方位統籌推進。樹立“全市一盤棋”思想，在系統全面分析基礎上，從組織領導、頂層設計、工作推進和技術支撐等方面大力統籌。比如，市區兩級分別成立黨委“一把手”牽頭負責，行政服務中心、編辦、法制、紀檢監察和信息化管理機構一同推進的專責領導工作機構，制定統一的改革實施方案，編印統一的改革操作手冊。將統一全市行政審批標準作為工作的重中之重，建成全市統一的行政審批標準管理系統，搭建統一的綜合受理和申辦流轉平臺。建立“統一受理、抄告相關、聯合審批、限時反饋、信息共享”工作機制，實現跨部門聯合審批、協同聯辦。

（五）堅持群眾需求原則，全面提升審批服務。以便民利民為導向，以滿足企業群眾需求、方便企業群眾辦事為工作指引，從審批公開、便捷高效、低成本若干維度開展工作。通過審批標準化工作促進公開，通過打造通辦模式、聯辦模式和“O2O”模式提升辦事簡便和高效，通過強化數據應用，促進數據跑腿、降低社會成本，推動行政審批服務“全方位提檔升級”。比如，對1835項審批事項進行標準編制，逐項向社會公布《通用事項目錄》《辦事指南》和《業務手冊》。開通企業經營準入主題式“一站通”網上服務入口，推進“證照分離”改革工作，壓縮企業開辦全流程時間，統一法人“一門式”系統。提升投資建設項目審批實效，推進聯合審圖會審會商審批方式改革，推進企業投資建設項目聯合審批新系統建設。

（六）堅持“互聯網+”原則，以信息技術優化工作。依托管理互聯化、數據化和大數據應用，創新治理方式。借助新技術手段，建立統一的綜合受理和協同調度系統，解決數據孤島和技術壁壘問題，暢通信息，加強系統與各區各部門自建系統的實時數據交換。沉淀政務服務數據，建設審批服務數據庫，對其加以分析應用，為政府相關工作提供數據支撐。全方位推動實體大廳和網上辦事大廳“兩廳融合”，實現各服務環節在兩廳互換和融合。開設“注冊登記”、“經營許可”和“投資建設”網上主題服務入口，達成法人事項線上線下合一通辦，并鋪設“市民之窗”自助服務終端等。

（七）堅持公眾參與原則，凝聚智慧合力推進。從閉門改革走向開放改革，在審批改革中加強專家論證、社會公眾參與，使專家、媒體代表和有關利益群體代表參與審批改革論證和評估成為必經程序，以公眾滿意度作為改革成功與否的評價標準之一。在此基礎上，理性判斷取消或保留哪些審批事項，如何簡化審批程序，創新審批方式。并在實施后，進一步聽取公眾反饋，提高改革優化和精簡的有效性。比如，搭建全市統一“佛山12345”政府熱線服務平臺，整合電話熱線、網站、微信、建設建言獻策平臺等各類問政渠道，集成網絡問政綜合平臺，暢通群眾建言獻策的民意渠道，發揮群眾在行政審批制度改革中的作用。

三、佛山行政審批制度改革面臨的主要問題

在經濟進入新常態背景下，由于改革愈發觸及有關利益主體的核心利益，行政審批制度改革進入攻堅階段，佛山仍主要面臨審批服務標準應用、系統對接互通和數據共享方面的問題。

（一）審批服務標準應用有待加強。在全面鋪開標準應用的基礎上，行政審批服務標準應用的實施效果與預期目標存在一定差距。一方面統籌難度較大、溝通效率不高、標準統一問題較多、抽查情況不理想;另一方面信息化技術支撐乏力，標準管理系統升級改造進度緩慢，有待著力推進。

（二）系統尚未實現數據實時交換。佛山行政審批系統與省直部門的系統對接進度較為遲緩、難度較大，省直以上專線系統目前只能采取機器人、系統跳轉和二次錄入等方式對接，實現數據實時交換的難度比較大。從橫向看來，佛山市統一的“一門式一網式”綜合受理和協同調度系統尚未全面應用，南海區、禪城區和順德區仍未實現系統統一，業務數據難以集中，影響改革實效。

（三）數據共享還需進一步深化。一方面佛山政務服務數據庫建設尚未完善，無論在深度或是廣度上，電子證照、電子材料、電子簽章和電子歸檔的應用仍不足。全市政務數據資源分散，各行業各領域的政務數據集成、整理和規范難度大;另一方面對于部門之間的審批材料共享互認，缺乏技術和制度支撐，電子檔案和電子印章的法律效力不足，影響“零跑腿”的深化推廣。

四、佛山行政審批制度改革前瞻

在2015年12月9日召開的中央全面深化改革領導小組第十九次會議上，習近平強調，各項改革任務、制度建設要向全面建成小康社會這個目標聚焦、向構建發展新體制聚焦，扭住關鍵，精準發力，嚴明責任，狠抓落實，確保各項改革取得預期效果。這一重要講話，創新了改革方法論，為佛山提供了深化行政審批制度改革的方法，提供了攻堅克難、破解行政審批制度實踐難題的重要思路，是佛山進一步縱深推進行政審批制度改革的重要遵循和行動指南。

（一）塑造目標導向思維，打造審批法治化模式。目標指引方向、統領工作中心，也是評價工作成果的重要尺度，應在改革中塑造聚焦的目標導向思維，緊密聚焦“構建行政審批改革運行機制法治化模式”這一戰略目標要求，實現“政策主導型向法治主導型改革”的轉變。一是以法律形式明確界定政府權責范圍，使政府有法可依、依法行政，提高行為合法性，使行政審批制度的改革始終符合法律要求。二是根據佛山發展需求，及時對相關文件進行調整修改，將成熟經驗上升到法規規章高度，確保改革在法治軌道上進行。三是將審批改革與法律法規廢改相統一，確保行政審批事項的取消和下放同法律法規規章的修改和廢止同步。

（二）塑造矛盾思維，致力標準運用。目前，公眾對行政審批服務日益增長的期待，同審批服務標準應用效果不足之間的矛盾，是佛山行政審批制度改革中遇到的關鍵矛盾。各級領導要立足佛山整體利益、長遠利益和根本利益，回應群眾的強烈訴求和熱切期待，塑造扭住關鍵的矛盾思維，善用唯物辯證法，運用矛盾觀和矛盾分析方法觀察、認識、處理并解決這一主要矛盾。一是類型化簡政放權，加大對市區行政審批標準應用的統一協調，推進標準管理系統升級建設，進一步完善辦事指南，細化各類辦事情形，提供辦事精準指引，要求部門業務系統全面完成與標準管理系統對接，自建業務系統全面完成標準流程改造。二是制定出臺全市同城通辦業務運行機制，推進全市“一門式一網式”政務服務平臺自然人、法人綜合受理系統在各區和市各單位的全面應用。三是進一步在全市統一企業投資項目聯合審批模式，加強部門橫向信息互通，完成服務平臺對接，探索推行開辦企業全流程“證照聯辦”，深化證照分離改革，推廣“容缺受理、信任審批”服務，真正實現同一項目集審聯辦。

（三）塑造精準思維，把握大數據機遇。在“精細社會”理論盛行的當前，佛山行政審批制度改革進入到更加注重質量和效益的精細化改革新階段。而大數據為其進行精準發力的精準思維，提供了前所未有的便利技術條件、廣闊空間和潛力，是推進改革的新動力和新路徑。應充分把握機遇，將大數據方法進一步應用于行政審批工作，瞄準問題、立足實際、對癥下藥。一是縱向上，配合國家和省級頂層設計，設立全國一體化大數據審批平臺，實現中央與地方、地方與地方間的審批數據交換和共享。二是橫向上，加大力度整合部門間的審批數據資源，集中管理，便利數據在部門間的互聯互通。三是加大大數據審批資金投入，制定融合建設方案，完善系統審批平臺建設，克服審批數據獨占性和封閉性問題，通過大數據挖掘分析技術，發揮審批數據規模性價值。四是制定或完善有關規章制度，提升審批數據的安全和隱私保護，強調數據使用者所應承擔的責任，嚴厲懲處數據泄露者。五是通過與第三方合作，以及在政府部門設置專門的大數據技術崗位，甚至組建大數據技術團隊，大力引入并通過“互聯網+培訓”新機制培訓大數據人才。

（四）塑造主體思維，壯大社會組織。改革工作能不能落實到位，落實責任是關鍵。應關注改革主體，嚴明主體責任，以責促行、以責問效，塑造嚴明責任的主體思維。明確并落實不同類型主體的改革責任，激發主體潛能，最大限度調動多元主體的積極性、主動性和創造性。應把握“市場決定性作用”這一市場經濟標準，大力支持社會組織發展，進一步規范中介組織，促使其明確自身職責，強化自身建設、提高能力、去行政化，以適應政府職能轉變、有序承接職能，降低政府與社會組織信息傳遞成本，為改革提供外部推動力。比如，促進相關免稅政策實施，培訓社會公益組織，以市場化原則促行業協會獨立發展，完善行業標準、加強信息公開，調動提供公共服務的積極性;在政府配置資源導致效率低下的領域，完善規章制度，以政府購買公共服務的方式，培育社會組織創新治理能力，優化社會治理結構，以充分整合和利用社會分散資源。

（五）塑造實踐思維，持續實干巧干。實踐思維是科學實踐觀的根本要求和方法論體現，佛山行政審批制度改革的全面深化和縱深推進，歸根結底要靠佛山人敢為人先的創新實踐，要靠真抓實干的工作作風的支撐。一是在切實落實國家和省級部署和精神要求的同時，爭取得到中央和省級授權，取得“特殊政策、靈活措施”，根據佛山改革新需求，在總結經驗和教訓的基礎上，克服恐“變”癥，先行先試，致力創新，對行政審批事項、審批程序等適時進行調整，釋放改革活力。二是進一步加強多元監管體系，對行政審批的實施工作強化監管，確保立法、司法、輿論監督和公民監督等協調聯動，倒逼改革工作落實到位。三是加強考核懲處，將事項清理結果和審批服務評價等作為年度考核重要指標，對改革工作進行檢查和通報，完善相應的懲戒機制，提高違法成本，倒逼苦干實干。四是堅持探索，在原有“跑一次”基礎上繼續創新，推廣“雙零”計劃，實現網上辦事，零跑零交。全面梳理公布“雙零”事項清單，優化升級網站，開辟“雙零”“主題式”等服務專題模塊，深化“全程網辦”模式，完善全市統一的電子證照系統，深化電子表單應用，加快推進自然人庫、法人庫建設，推廣材料復用和網上信息核驗。

五、結語

行政審批制度改革，是我國行政管理體制改革的重要突破口。認真研究總結佛山行政審批制度改革的成就、經驗和不足，有助于深化人們對行政審批制度改革重要意義的認識，進一步堅定深化改革、擴大開放的信心和決心。佛山在打好深化行政審批制度改革這場攻堅戰中，要繼續“以不息為體，以日新為道”，從數量控制型改革轉向質量提升型改革，鼓勵主體作為，拿出“殺出一條血路”的勇氣和智慧，找到正確方法，將更多精力聚焦到“硬骨頭”，精準發力，激發制度活力、激活基層經驗，將改革不斷引向深入，既發展自我，又為其他城市提供有價值的指引和參考。

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