農村基層軟法治理研究

陳楚庭

[提要] 如何構建農村基層治理現代化體系，實現公民、集體組織與國家機關等三方互動，這就需要將軟法融于農村社區治理中。軟法的有效治理有助于推動“美麗中國”戰略的實現，有利于實現“美麗鄉村”，有助于社會治理體制的創新，以加快農村治理法治化進程。廣東省清遠市作為國家農村綜合改革試驗區，自2012年以來開啟在農村地區的“三個重心下移”和“三個整合”改革新舉措，其中軟法治理所發揮的作用具有典型示范借鑒作用。

關鍵詞：軟法;農村基層治理;村規民約

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年7月13日

本文是廣州市哲學社會科學規劃課題“專業合作社農產品供應鏈整合及廣州實踐研究”，廣東省哲學社會科學規劃課題“農村土地“三權分置”法律問題及廣東實踐研究？”和廣東省普通高校重點科研平臺和科研項目——廣東省特色創新項目“國家治理體系中村規民約的歷史嬗變與現代轉型作用機制研究”的階段性研究成果。

黨的十八大提出國家治理體系和治理能力現代化的命題，到十八屆三中全會提出創新社會治理體制，再到十八屆四中全會提出城鄉社區治理等改革任務，我國形成了從國家治理、社會治理到社區治理一體貫通、一脈相承的治理體系，為推進社區治理創新指明了方向。將軟法融于農村社區治理中，實現公民、集體組織與國家機關的三方互動，同時采用動態、開放、靈活、多樣軟法治理農村社區存在的復雜問題，對探索創新農村社會治理體制有著積極意義;軟法的有效治理有助于推動“美麗中國”戰略的實現，有利于盡早實現“美麗鄉村”，有助于加快農村治理的法治化進程。

一、軟法的界定及其實現形式

（一）基本概念。“軟法”是舶來詞，其概念起源于國際法領域，英國法官首先使用的softlaw。通常而言，軟法是指以道德上的自律機制為后盾保障實施的行為規則，以多方合意為內容、以協商和內心信服為實施手段，以章程、公約、協議、議定書等非正式法律文件為表現形式。國家機關制定的非強制性規范、政治組織創制的各種自律規范、社會共同體創制的各類自治規范等均屬于軟法。

（二）表現形式。依據制定主體的不同，農村社區軟法的表現形式分為五種：村規民約、村“兩委”制度、村集體經濟組織制度、村級社會團體章程和基層黨政機關文件。這五類軟法的適用對象，村規民約的適用對象為農村社區全體村民，村“兩委”制度適用對象是支部成員和村委會干部，村集體經濟組織適用對象是集體經濟組織成員，社團章程的適用對象是社團內部成員，基層黨政機關文件則的適用對象依據不同適用主體而異。

1、村規民約（以村民自治章程為代表）。軟法體系中居于最高地位是村規民約，它是規范村民行為的行為準則，主要規范了村民的權利義務等，在農村治理實踐中是最行之有效的軟法制度。

作為實施村民自治的基本依據，村規民約的制定是村民會議在法律授權的基礎上，根據當地的實際情況，依照村民集體的意愿，經過民主程序而制定的規章制度。村民會議制定的村規民約，其適用范圍是村民共同體內部，村民都應當受其約束。這種“法律約束力”，一方面是其遵循了法定程序制定且內容合法;另一方面是得益于其是協商民主的結果。所以，村規民約在鄉村治理中發揮的作用會比國家制定法要大得多。

2、村“兩委”制度。村黨支部和村委會簡稱村“兩委”。其制度包括有關村黨支部和村委會的工作制度、考核制度、會議制度等。其中，考核制度和會議制度是內部管理制度，主要起到約束和激勵村干部作用;而工作制度大致包含如下內容：傳達和落實黨和國家政策方針、法律法規和具體任務;研究制定本村社區共同體內的各項宏觀發展規劃;負責領導開展經濟建設、環境保護、社會保障、科教文衛等在內的一系列社會管理和服務活動。

作為聯系農村地區的基層組織，村“兩委”制度設計關乎農村社區的治理成效和公民社會的實現，這種制度的創制和實施能否得以民主運作，對農村社區的發展和穩定有著舉足輕重的作用。

3、農村集體經濟組織制度。農村集體經濟組織是基層的經濟組織，以組織農民開展生產經營為目的，主要職能生產服務、管理協調、資源開發、資產積累和興辦企業，其具體組織形式是專業農場、農民專業合作社、村辦企業、村經濟合作社等。按照我國的法律制度，無論何種形式的村集體經濟組織，其設立都需要具備章程制度，必須明確村自身的組織定位，對經濟合作社的組織機構、社員資格和財務管理進行規范，厘清涉及集體資產產權、成員資格等問題。

在自身章程制度的約束下，各種形式的村集體經濟組織承擔起資源開發利用、資產經營管理的職責，為社區成員帶來經濟利益。因此，村集體經濟組織的制度的好與壞，關系農村經濟發展。這對于開展農村社區治理，推動新農村建設具有深遠意義。

4、農村社會組織章程。社會組織章程是規范內部成員的行為而制定的軟法規范，社團內部管理和活動的根本準則。農村的社會組織作為村民的自治組織，既是進行生產生活的載體，又是聯接國家與基層的中間層。這些組織已經成為鄉村治理的主要參與者，在村務管理、糾紛化解、提供公共服務上發揮了積極的作用。因此，這些社會組織的章程也成為軟法的必然依據。

5、農村基層黨政機關文件。這種軟法包括各級黨委機關的政策制度和各級政府機關的規范性文件，這種規范性文件的具體表現為決定、辦法、規劃、指導、建議等形式，內容涉及產業發展、社會保障、科技創新、生態建設、教育扶貧等。農村基層黨政機關發布的此類文件，與軟法治理最為貼近，與農村民眾的生產生活聯系緊密。實踐證明此類軟法規范的有效實施不僅對于促進農村社會發展，而且對于提升政府良好的公眾形象，發揮著正向的作用。對于執政黨來說，所出臺的方針和政策能否切實地落實到農村百姓身上，是一件關乎黨的群眾基礎和生命力大事。

二、軟法的實施授權

在法治社會，合法性是軟法在農村社區治理中能否順利實施的前提。所有軟法必須受制于法治精神，服從國家意志，接受硬法的約束和監督。

國家通過立法層面的認可，授權村規民約、村“兩委”制度、村集體經濟組織制度、社會團體章程這四類軟法在農村社區開展治理，以此來保證公共體意志與國家意志相統一。《村民委員會組織法》對于村規民約和村“兩委”制度這兩類軟法規范都賦予了實施的法律效力，具體體現在法條中，《村民委員會組織法》第27條規定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案?！蓖瑫r該法第4條和第29條還規定了“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作”和“村民委員會應當實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度”。

根據憲法賦予的結社權力，農村成立社會團體，這也說明了社團組建和開展工作的前提是國家認可。這也體現《社會團體登記管理條例》中，其規定社團“應當自登記管理機關批準籌備之日起6個月內召開會員大會或者會員代表大會，通過章程”并“保護社會團體依照法律、法規及其章程開展活動”。

國家制定的法律制度是軟法創制實施合法的源泉，因此農村社區軟法在實施中必須明確以下三點：一是各軟法制定組織要嚴格遵守國家法，確保對國家法的服從;二是組織要遵守法律精神和公共道德;三是禁止開展超出自治規范范圍的活動。

三、廣東省清遠市農村綜合改革概要

清遠市農村綜合改革是清遠市自2012年以來在農村地區開展的以“三個重心下移”和“三個整合”為改革路徑的農村綜合改革。2012年11月，廣東省清遠市被列為中央農辦農村改革試驗聯系點，開啟了農村綜合改革帷幕。2014年11月，廣東清遠又被列為第二批國家級農村改革試驗區，進一步深化農村綜合改革，開始以農村社區村民小組為單位進行村民自治試點。清遠市農村綜合改革進行了制度創新，為農村社區治理現代化提供了有益的治理經驗。

（一）清遠市農業綜合改革主要措施?！叭齻€重心下移”與“三個整合”是清遠市探索農村綜合改革的兩大抓手?！叭齻€重心下移”具體是指黨組織建設重心下移、村民自治重心下移和農村公共服務重心下移;“三個整合”具體是指土地整合、涉農資金整合以及涉農平臺整合。這其中，核心是村民自治下移，其配套是黨組織和公共服務下移，重心下以后“三個整合”就變為了工作的內容。實踐中主要做法如下：

1、重構和重塑鄉村治理結構框架。為實現村民自治下移，將原來的“鄉鎮——行政村——村民小組”治理結構改革為“鄉鎮——片區——村（村民小組或自然村）”。

2、改革黨組織結構，增設公共服務下移機構。作為村民自治下移的配套，清遠將農村基層黨組織設置由原來的“鄉鎮黨委——行政村黨支部”調整為“鄉鎮黨委——黨總支——黨支部”，增加了一個“黨總支”;同時，考慮到村民需要增設了片區社會綜合服務站，它作為政府的派出機構建在行政村，承擔上級政府部門延伸到村級的黨政工作和社會管理實務。

3、下移”后重點推進“三個整合”。在上面完成了村民自治重心下移后，主要引導村民自主開展農村土地資源整合、涉農服務平臺和財政涉農資金整合。

（二）清遠市農業綜合改革成效。廣東清遠“三個重心下移”和“三個整合”的做法對清遠農村自治體系進行了改革創新，在發展農村經濟和提升農村公共服務水平方面取得了很好的治理成效，體現在：

1、通“三個重心下移”改革重構了行政與自治的關系，激活了自治組織的活力，推動了基層政府向服務型政府轉型，提升了基層治理質量。這既方便農民通過自治組織解決自治范圍內的事情，又有利于國家的政策意圖在農村得到貫徹實施，實現了農民有效對接國家。

2、通過“三個整合”的改革，創建了一種“新集體經濟”模式，有效克服了小農對接市場、發展現代農業過程中的障礙，同時也解決了集體經濟的空殼問題，充實了集體經濟力量，讓集體經濟重新煥發了活力。

四、軟法治理在清遠農業綜合改革中的作用

（一）軟法規范為清遠農業綜合改革提供合規性和正當性。我國改革開放的40年經驗表明，改革促進社會進步，社會的進步是從突破制度的藩籬開始的?？陀^而言，清遠市在農村社區進行的綜合改革，都是對既有制度的突破，才能帶來社區的巨大變化。從法律制度層面上看，清遠市在農綜改中的做法確實是突破了法律的規定，但從軟法角度而言，“三個重心下移”和“三個整合”是得到一系列政策支持的，表現在：

1、國家政策的大力支持。2012年，中央農村工作領導小組辦公室出臺《關于廣東省清遠市等地確定為農村改革試驗聯系點的批復》，該文件將清遠市確定為農村改革試驗五大聯系點之一。2014年，農業部會同中組部等部委發布《關于第二批農村改革試驗區和實驗任務的批復》，該文件明確清遠市在農綜改中承擔的任務是“以農村社區、村民小組為單位的村民自治試點”。這兩個文件，都是批復，不能理解為具有規范性的法律文件，并不構成行政法規或規章。屬于軟法規范的范疇，中央的黨政文件所確定的政策，為創新農村各項制度提供實踐依據。

2、地方政策推動改革進程。清遠市在深化農村改革的過程中，出臺一系列帶有軟法規范性質的地方政策來推動農綜改的進行。包括了：《關于完善村級基層組織建設推進農村綜合改革的意見（試行）》（2012年）;《關于提高農村組織化水平進一步深化農村改革的實施意見》（2014）、《關于規范農村集體經濟組織加快發展農村集體經濟的指導意見》（2014）、《清遠市農村社會綜合服務站管理規程（試行）》（2014）、《清遠市農村社會綜合服務站工作職責目錄（試行）》（2014）、《關于政府在村購買服務的指導意見（試行）》（2014）、《清遠市深化農村綜合改革60問》、《“十三五”期間推進美麗鄉村建設實施意見》（2016）。

3、落實清遠市農綜改的政策。清遠市所屬的英德市、連州市、陽山縣、佛岡縣紛紛出臺了關于進一步存進“三個重心下移”與“三個整合”為主要內容的指導意見，指導下屬的鄉鎮、村進行具體的改革。

（二）軟法治理在清遠農業綜合改革啟示借鑒

1、村民自治實踐提供制度思想的源泉?！叭齻€重心下移”和“三個整合”的提出源自于清遠農村社區村民自治經驗的總結。由于傳統原因，清遠農村社區的村民小組（自然村）是宗族村，具有很強的自治能力，很多自然村在村民自治中就成立了以房頭為基礎的理事會，再由理事會牽頭進行本村所有的活動，包括村民會議、制定村規民約、成立合作社組織等。在調查中發現，實行理事會制度的自然村都在很短的時間內改變了村莊面貌，并且在農業生產、經濟建設、社會秩序等方面成績斐然。

清遠市九龍鎮的樓仔村、西牛鎮的新城村就是通過理事會治理成功的典型。清遠市在總結西牛鎮的新城村“代表議事會”經驗的基礎上，認為成立“村莊理事會”是推動村民自治成效的舉措，并進行了推廣，在以發文的形式要求各街鎮2014年完成完善健全村理事會工作。而九龍鎮的樓仔村理事會成立的成立經濟合作社整合涉農資金用于村莊建設，這種做法最終也被清遠市認可。這些來自各村村民自治的實踐，都表現為各村的軟法規范，為清遠市的農綜改提供了理論的源泉典范。

2、村規民約助推清遠農村綜合改革。村規民約是我國歷史悠久的軟法形式。清遠市歷史上就有運用村規民約塑造村莊文化、改變村莊面貌的傳統。在農村綜合改革過程中，鄉規民約充分發揮出在鄉村傳統再造和現代價值融合中的作用，有效提升了鄉村治理水平。

清遠的鄉規民約的特點有三：一是形式多種多樣，有鄉規、禁約、公約、族約等名稱;二是內容上體現教化性、告知性、禁止性、獎勵性和懲戒性等;三是在制定上提倡一鄉一約或一村一約，符合本村的實際情況，有利于具體問題的解決。在理事會的推行下，這些民約成為鄉民具有內在約束力的一系列行為規范，成為群眾自治的重要手段。部分村建立健全了鄉規民約監督執行和獎懲機制，對執行得好的上“紅榜”，對違反者給予批評教育、張貼“黑榜”，提高鄉規民約的約束力。部分村探索運用等級積分機制，進行一定的獎懲，并賦予群眾監督的權力，以起到警示和震懾作用。通過實施鄉規民約，2014～2017年，清遠市涉農矛盾分別為148宗、54宗、28宗、24宗，涉農矛盾和上訪量呈逐年下降態勢。

通過實施村規民約，促進清遠鄉村文明的發展，提升了鄉村社會文明的程度。通過實施村規民約，村民自我約束意識明顯增強，村干部干事創業更有激情，黨群干群關系更加和諧，黨風鄉風民風形成了良性循環體系。

主要參考文獻：

[1]周豪.農村社區軟法治理研究——以浙江省為例[D].華中農業大學，2014.

[2]許志國.鄉村整體均衡治理理論速構及其實現途徑分析——以清遠市“農綜改”為例[J].北京行政學院學報，2017（10）.