中央和地方財政關系淺議

沈楠

[提要] 本文將我國財政改革的歷程劃分為五個階段，并認為財政事權、財權的權力重心在中央、地方之一縱深維度中，隨時間呈“U”型變化，即在高度行政集權階段，事權、財權的重心在中央，在行政性分權階段，事權的重心在中央，財權的重心在地方，在財政大包干階段，事權、財權的重心在地方，在分稅制改革階段，財權的重心在中央，事權的重心在地方，而在現代財政階段，財權的重心在中央，事權的重心向中央回歸。

關鍵詞：財政改革;事權;財權;權力重心

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年7月16日

一、引言

自1949年新中國成立起，我國的財政改革便走上了漫漫長征之路。本文通過回顧各個時期經濟體制和財稅體制改革的背景、舉措和產生的影響，從中央和地方財政關系變化的視角，一以貫之地分析我國財政事權和財權重心的變化及其趨勢。

二、中央和地方財政關系變化分析

在70年的歷程中，中國先后采取了多種改革措施，這些改革措施深刻影響著中央和地方的財政關系，具體體現在中央財政收入占比、中央財政支出占比的變化上，如下圖1所示。（圖1）

從圖1可以看出，財政收入的重心經歷了中央-地方-中央的變化，而財政支出的重心主要是從中央向地方轉移。本文根據主要的財政改革措施，結合數據變化的拐點，將中國經濟改革的歷程劃分為五個階段：

（一）1949～1957年：行政集權。新中國成立之初，面臨的是國民黨潰逃后留下的生產遭到破壞、經濟秩序陷入混亂的爛攤子。還有一些投機資本家乘新中國立足未穩之機，擾亂金融，囤積居奇，哄抬物價。為了扭轉長期戰爭和軍閥割據，形成的分散管理、分散經營的財政經濟格局，以高效的資源調配能力快速平抑物價、安定人民生活，鞏固新生的人民政權，中國共產黨和人民政府積極作為，迅速掌握了財政經濟工作的主動權，建立起新的經濟秩序。

1950年3月，政務院頒布了《關于統一全國財政經濟工作的決定》，實行了高度集權的集中統一管理，即財政管理的一切權限集中在中央，一切財力集中在中央，一切支出統由中央核撥，統一國家預算。這一時期中央財政處于絕對地主導地位，中央財政收入占全國財政總收入比例高達80%，中央財政支出占全國財政總支出比例高達75%。中央財政的權威性，是建國初期國防和工業體系建設的物質基礎，也是“一五”建設取得成功的重要保障。因此，這一階段財政事權和財權的重心均在中央。

（二）1958～1978年：行政性分權。由于高度的行政集權，地方政府嚴重缺乏干事積極性，同時地方財政收支捉襟見肘，意見很大。1956年，毛澤東發表《論十大關系》中提出向地方、生產單位和生產者個人放權讓利的思路。然而從1957年開始，中共對南斯拉夫共產聯盟“自治社會主義”的批判逐步升級，以及“反右派”運動后期，把“個人主義”認定為“右派反黨反社會主義的思想根源”。在這種政治環境下，向生產單位和生產者個人放權讓利成為泡影，改革只能向地方政府放權讓利一個方向發展，因此，“體制改革”也重新被定義為“體制下放”。

根據1956年中共八大會議精神，1958年初我國開始了“體制下放”改革，改革的重點是中央政府向下屬各級政府放權讓利，這使得中央財政收入占比斷崖式下降，從1953年的83%下降到1961年的21.5%，降幅超過2/3，但中央財政支出占比降幅在1/3左右，從1953年的76%下降到1961年的45%，這導致中央不得不向地方伸手，中央財政赤字問題逐步惡化。因此，這一階段財政事權的重心在中央，財權的重心在地方。

由“體制下放”和農村的“人民公社化”所形成的地方分權型的命令經濟體制成為了“大躍進”運動的制度基礎。同時，“體制下放”并沒有調動生產單位和個人的積極性。在70年代，國有企業虧損額和虧損面不斷增加，不僅不能上繳財政資金，還要申請財政補貼;農村集體經濟也嚴重受挫，多年未變的農產品收購價格，使得工農產品的價格“剪刀差”不斷擴大，導致農業產出增加停滯不前。在1958-1976年期間，我國進行了多次“體制下放”探索，無一例外地造成經濟秩序混亂，并最終回到重新集中化的老路，形成了“一放就亂，一管就死”的惡性循環。

（三）1979～1993年：財政大包干。1970年代后期，如何激發經濟活力，如何保障財政收入已經成為財政改革的主要任務，展開了一系列的“摸著石頭過河”的經濟放權改革。這一階段，中央對地方政府分權的同時，政府也向國有企業放權，同時民營企業、外資企業也破土萌發。

在“文革”結束之后，我國的經濟社會體制改革是從擴大國有企業自主權開始的。80年代初，國有企業實行了利潤留成機制，之后又進行了利改稅的嘗試，然而受狹隘思想的桎梏，加之配套改革的滯后，這個體現市場化取向的“利改稅”，用稅收來規范政府與企業關系的道路沒有堅持下去。在國有經濟改革停頓不前的情況下，我國將改革的希望放到了非國有經濟方面，比如農村家庭聯產承包責任制和城市民營企業的興起，以及外資企業和經濟特區的出現，民營經濟的成長壯大支持和帶動了整個國民經濟的發展，所有制結構的改革自下而上地成長倒逼了我國經濟體制的改革。這一時期的財政制度是“大包干體制”，在政企關系處理上，繞過可能產生爭議的所有權問題，實行了國有企業承包經營責任制，采用“包死基數，確保上繳，超收多留，歉收自補”等方式;在政府間關系處理上，形成了中央與地方分灶吃飯的格局，即劃分中央與地方收支范圍，地方財政分級包干自求平衡。這種以收定支的自平衡方式，使得各級政府財政收入占比、財政支出占比趨同，比如，1989年中央財政收入占比為30.86%，中央財政支出占比為31.47%。同時，整個財政分配關系，呈現“強干弱枝”態勢，中央財政收入主要用于國防和行政支出，是典型的“吃飯財政”。因此，這一階段財政事權、財權的重心在地方。

經濟大包干制度激發了地方政府和企業的經濟活力，國民經濟快速增長。然而，國民經濟的快速增長并未帶來財政收入的快速增長，這主要是由稅收征管的屬地化管理所致。在這一階段，地方政府稅收不規范現象較為普遍，包括不規范的稅收減免和化稅為費的財政隱匿等，同時，企業承包經營存在“包盈不包虧”等問題，這使得財政收入占國民生產總值的比重、中央財政收入占全國財政收入的比重逐年下降，中央財政陷入困境。

（四）1994年至2013年：分稅制。由于市場經濟與命令經濟雙軌并存，導致了大量“倒爺”在兩個市場之間從事倒買倒賣，擾亂了經濟秩序，滋長了腐敗，也最終導致了1988年的搶購風波和1989年的政治風波。因此，亟待解決的是新舊制度對峙、沖突的問題。

1992年鄧小平的南方講話科學地回答了什么是社會主義，在之后黨的十四大報告中，江澤民進一步指出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，要發揮市場在資源配置中的基礎性作用。在財政方面開始了分稅制改革，這使得中央與地方的財政關系從原來的行政性分權轉為了經濟性分權。分稅制改革以提高中央財政收入為目標，按照稅種的屬性，明確了中央與地方各自的稅種類型和收入范圍，設定了國家稅務局征收中央稅和共享稅，地方稅務局征收地方稅的征管模式，并建立了中央對地方的稅收返還和轉移支付制度。分稅制財政制度使得中央政府的政治經濟權威得以鞏固和加強，但是也造成了地方政府事權大，財權小，基層政權財務危機頻發的困境。2011年中央財政支出占比為15.12%，中央財政收入占比為49.41%。因此，這一階段財政事權的重心在地方，財權的重心在中央。

（五）十八大以來：現代財政。1994年開始的分稅制改革使得財權上收中央、事權下沉地方，基層財政困難問題凸顯。地方政府圍繞著如何籌錢這一問題，采取了多種舉措，為風險埋下了重大隱患，如跑部錢進問題，土地財政問題，政府債務問題等。為了解決這些問題，在十八屆三中全會之后，中國開啟了新一輪的財稅體制改革。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，這是十八屆三中全會給予財政回歸本源的定位。同時，這次會議還首次提出了要建立現代財政制度，明確指出了要適度加強中央事權和支出責任。在之后的《中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發[2016]49號）和《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發[2018]6號）中，也分別體現了適度加強中央財政事權和支出責任，以及適度加強中央在共同財政事權上的支出責任的改革思路。在黨的十九大報告中，習近平明確指出，要加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。可以說，從結果導向上來看，現代財政制度構建的邏輯歸宿是事權、支出責任與財力的平衡、匹配。那么，只有適度加強中央財政事權和中央在共同財政事權上的支出責任，使事權和財權都適度集中在中央，才能在短時間內緩解基層財政困境，推動基本公共服務均等化，兜牢民生底線。因此，這一階段財權的重心在中央，事權的權力重心向中央靠攏。

通過以上五個階段的分析，本文認為我國財政事權、財權的重心整體上有中央-地方-中央的變化趨勢，即呈“U”型變化，如表1所示。（表1）

三、結論

文本通過對中國70年經濟體制、財政體制改革歷程的簡要分析，結合中央財政收入占比、中央財政支出占比的數據變化規律，將我國財政改革的歷程劃分為五個階段，并分析了各個階段財政事權、財權的權力重心變化情況。本文認為，在高度行政集權階段，事權、財權的重心在中央;在行政性分權階段，事權的重心在中央，財權的重心在地方;在財政大包干階段，事權、財權的重心在地方;在分稅制改革階段，財權的重心在中央，事權的重心在地方;而在現代財政階段，財權的重心在中央，事權的重心向中央回歸，即中央-地方-中央。可以說財政事權、財權的重心在中央、地方之一縱深維度中，隨時間呈“U”型變化。

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