美國“黃箱”補貼政策調整適應WTO規則的做法與啟示

張然 田志宏

摘要：通過分析美國“黃箱”補貼政策的調整方式及其支持水平與結構的變化，總結了美國在WTO規則約束下“黃箱”政策調整的特征。研究表明，1996年以來美國“黃箱”政策先后經歷了削減價格支持、掛鉤收入補貼為主導和政策性農業保險為主導3個階段;“黃箱”綜合支持量顯著下降，微量允許水平快速增加;特定產品支持手段逐漸轉向非市場價格支持，重點支持具有比較優勢的農產品;非特定產品支持措施種類豐富。借鑒美國經驗，中國應堅定市場化方向，漸進式推進“黃箱”政策調整，優化政策支持品種結構，依據WTO規則創新補貼手段，充分利用非特定產品支持空間。

關鍵詞：WTO規則;農業國內支持;“黃箱”政策;“半脫鉤”收入補貼;美國

中圖分類號： F320.2文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2019）02-0024-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.02.003

一、引言

“黃箱”政策是世界貿易組織（WTO）國內支持規則約束和限制的一種農業國內支持措施，它對農業生產和貿易具有較強的扭曲影響。隨著經濟發展和國家對農業的高度重視，中國自加入WTO以來，逐步建立起以價格支持為重心的農業補貼支持政策體系，對促進糧食生產、增加農民收入發揮了重要作用。與此同時，中國“黃箱”支持水平大幅增加，特別是近年來中國連續提高最低收購價格和臨時收儲價格及收儲量，部分產品的“黃箱”支持已接近甚至突破微量允許上限。大量的“黃箱”補貼也引起了美國等WTO成員的高度關注和質疑①，中國“黃箱”增長空間受到WTO農業國內支持規則的實質性約束。

2018年中央一號文件提出要“加快建立新型農業支持保護政策體系”，調整改進“黃箱”政策是實現中國農業支持政策轉型的一個重要基礎。那么，如何在國內支持規則約束下既能提高“黃箱”政策精準性，又能使“黃箱”政策遵循、適應WTO規則，這是政策決策者需要明確的問題。作為世界農業補貼大國，美國“黃箱”支持也曾面臨WTO規則的挑戰。1995年WTO《農業協定》生效以后，美國根據本國農業發展目標與農業規則，不斷調整其“黃箱”政策結構和支持水平，更好地適應了WTO規則。因此，有必要研究美國在WTO框架下“黃箱”補貼政策的調整方式，總結美國應用WTO規則改革國內農業政策的實踐經驗，這對現階段中國農業補貼政策調整具有重要的啟示意義。

美國農業支持政策改革一直是學術界關注的熱點問題，以往多是以美國農業法案為研究對象，對其中涉及的農業補貼政策的主要內容、改革特征及其影響進行分析（柯柄生，2002;陳富橋和祁春節，2003;馮繼康，2007;Daniel A S，2003;David O，2009）[1-5]。近年來，國內外學者對美國“黃箱”政策展開具體研究。其中，國內學者側重于政策演變梳理與運行機制分析，如夏益國詳細介紹了1933—2008年美國農作物保險計劃的政策變革[6];袁祥州等聚焦于美國奶業政策調整，認為美國奶業國內支持實現了由價格支持向利潤保障保險政策的轉型[7];齊皓天等系統梳理了美國農產品目標價格補貼政策的演變脈絡，發現美國通過調整目標價格政策的操作方式和政策名稱來適應或規避WTO規則約束[8];方言和張亦弛對美國棉花保險政策的主要內容和執行情況進行了介紹，并給出對中國農業保險制度的借鑒[9]。國外學者更多關注美國“黃箱”政策調整與WTO規則的關系。David B等在系統回顧美國農業政策的基礎上，利用美國1995—2008年農業國內支持通報數據詳細分析了其“黃箱”支持水平[10];Vincent H S通過對美國2014年新農業法案中“黃箱”政策及其預算的分析，認為美國2014年農業法案下的“黃箱”支持不會超出WTO允許的補貼上限[11];Carl Z等研究表明美國新農業法案下的棉花保險政策較好地適應了WTO規則[12]。

整體來看，已有文獻為本文明確美國“黃箱”政策調整方式、把握美國“黃箱”政策的發展趨勢提供了大量支持，但針對美國在WTO規則框架下“黃箱”政策調整特征的研究較為少見。有鑒于此，本文以烏拉圭回合《農業協定》生效以來美國“黃箱”補貼政策為研究對象，從政策手段調整和“黃箱”支持水平與結構變化兩個方面，探索美國在WTO國內支持規則下“黃箱”補貼政策改革的一般規律，以便為中國農業政策調整更好地適應WTO規則提供經驗借鑒與啟示。

二、美國“黃箱”補貼政策調整的方式

WTO《農業協定》將一國（地區）農業國內支持政策分為“黃箱”“綠箱”和“藍箱”三類。“黃箱”政策是對農業生產和貿易具有最大扭曲作用，需要做出削減承諾的農業國內支持措施，它涉及對特定產品和非特定產品的支持，具體包括市場價格支持、營銷貸款、面積補貼、牲畜數量補貼、農業投入品補貼等措施。烏拉圭回合多邊談判達成的《農業協定》將農業國內支持政策納入了多邊貿易一般規則的管理之中，要求WTO各成員實質性削減扭曲貿易的國內支持，通過根本性的改革建立公平和市場為導向的農業貿易體制。

作為WTO成員之一，美國自1996年開始將WTO農業規則作為其制定農業國內支持政策的重要參考，并沿著規則倡導的方向不斷調整其“黃箱”補貼政策結構，逐漸形成了掛鉤收入補貼與農業保險補貼為主的“黃箱”政策體系，如表1所示。本文基于不同農業法案時期美國農業補貼政策主要通過立法的形式確立，大約每隔5年就會通過一個綜合性的農業法案。1996—2018年，美國一共出臺4部農業法案，最新為2014年《食物、農場及就業法案》。 政策支持方式的側重點，將1996—2018年美國“黃箱”政策發展過程分為3個階段，歸納各階段“黃箱”支持政策的主要變化，剖析美國配合WTO規則的政策調整方式。

（一）1996年農業法案時期（1996—2001年）：削減價格支持政策

美國長期實施的價格支持政策農產品價格支持政策是美國20世紀30年代至90年代最主要的農業支持措施，政策工具為無追索權貸款（nonrecourse loans）。 造成農產品過剩嚴重，政府庫存增加，給國家財政帶來了巨大的負擔（曹峰等，2015）[13]。1996年農業法案制定時，適逢世界農產品價格高漲，政府普遍預期未來可以依靠市場來調節價格，WTO《農業協定》的生效更是降低了美國政府實施高補貼的意愿。1996年農業法案時期美國“黃箱”政策最顯著的變化是放棄了實施60余年的價格支持政策只保留了食糖和花生的無追索權貸款計劃。 ，具體表現為：一是將所有糧棉油作物的無追索權貸款計劃改為營銷援助貸款計劃（MAL），并規定貸款率最高不得超過1995年的水平;二是將目標價格差額補貼改為與農產品當期價格和產量都脫鉤的生產靈活性合同（PFC）補貼;三是啟動市場損失援助計劃（MLA），以現金的形式直接補貼生產者收入損失。