校園足球發展中的幾個典型問題分析及其破解

何湘紅，鄧 毅，李偉峰

當前，我國的體育事業和產業發展面臨著國家的諸多利好政策，《加快發展我國體育產業的指導意見》[1]《中國足球改革發展總體方案》[2]以及《“健康中國2030”規劃綱要》[3]，這些文件的出臺基本折射出我國體育發展和健康發展的重要性，尤其是校園足球發展之于我國教育和社會發展的重要性。可以預見，體育事業和產業、健康事業和產業將是未來中國經濟和社會發展的強大引擎。因此，我們不僅有必要從理論上正確認識體育和校園足球在助推中國教育和社會發展的歷史作用與意義，而且要在實踐層面上建構切實可行的制度與政策操作，構建新型的體育、體育教育以及校園足球發展的生產關系，破解當前校園足球發展中的各種困境，實現我國推進校園足球發展的多贏局面。

1 校園足球發展中的幾個典型問題分析

1.1 主管部門推進校園足球發展的權力驅動思維傾向較嚴重

從結構功能上看，四年校園足球持續開展取得了一定的成效，這集中表現在教育系統內部管理者的思想動員，全國體育骨干師資與裁判員的培訓，專項資金的劃撥與使用，特色學校的建設示范，各級各類學生的足球教學、鍛煉與訓練競賽活動上。換言之，這種以政府為主導、程序自上而下、快速激進性質的改革，具有增量改革性質和強制性制度變遷的特征[4]。其思路和實踐是基于權力驅動的，它著眼于通過校園足球推動學校體育和教育改革發展，推動體育產業和社會經濟發展。這是值得可取的地方。然而從現代治理理論看，權力驅動有其缺陷的一面，它嚴格要求權力系統的機制完善和有機協同，因而容易造成資源浪費；它有時忽視自下而上的底層智慧和權利參與，因而容易造成政策失當[5-6]。

當下的全國性校園足球活動缺乏科學系統性制度機制，忽視對教育系統內部人員合法權益的重新分配的保障體系；忽視市場主體進入校園足球的自主性；還忽視校園足球教育價值的認知傳播機制建設。從某種程度上說，這種權力驅動型校園足球發展模式有可能產生新的教育系統內部矛盾。因為，無論我們如何去實踐校園足球，達成立德樹人的教育任務和目標，最終是不能超越學校教育基本目的的，校園足球發展終究是為學校體育發展，學校教育發展，以及以校園足球發展為契機和抓手的體育事業與產業發展與足球競技水平發展而服務的。因此，片面、割裂地實踐校園足球，不與系統內部要素和社會支持要素有機地聯系起來，不構建新型的校園足球活動體制機制，那本質上仍是單向度的思維方式，自然有損整體利益。因為這種單純依賴權力型驅動，依賴科層組織自上而下層層發包、地方政府抓包與拆包的形式化程序，會程序化各個環節中的權利交換和利益表達，發現不了下級單位和個體被動的與消極的“接招”行為，表面上都是“理性”的利益相關者。而在實踐操作中，來自由下而上的智慧參與和“不勞而獲”的情形往往復雜地交織在一些。這個問題從訪談全國校園足球專家委員會時所了解到的情況便知，目前校園足球發展中的四缺現象(缺認知、缺場地、缺師資、缺經費)，一定程度上就是上述問題的另證。我們應該要高度認識自上而下的權力驅動反映系統中多元利益主體權利訴求的可達到性與不可達到性。

1.2 基層和學校改革推進校園足球發展的形式與內容同質化較嚴重

《中國足球改革總體方案》第五部分專門闡述了改革推進校園足球發展的五個具體內容[7]，即發揮足球育人功能、推進校園足球普及、促進文化學習和足球技能共同發展、促進青少年足球人才規模化發展、擴充師資隊伍。圍繞校園足球發展主題，教育部做了四件基礎性大事，即全國體育骨干教師培訓、中小學校長培訓、骨干教練員出國進修、全國中小學四級聯賽，這是可取的。但問題是，改革推進校園足球發展的內容，具體落實到每一所學校、每一個縣市乃至某個省市的時候，在突破點的定位上，受了“大而全”的政府機構化思維慣性影響。譬如，校園足球試驗區建設，校園足球發展試驗區“A與B”的共性是什么？個性是什么？各自的推動力是什么？這些必須在頂層設計中明確，因為不同的發展動力源，其路徑是有差異的，具體體現在房產發力助推、經開區建設、特色小鎮建設、旅游經濟拉動等。若是針對一個特定的學校或區域，首先應該是突破點的確定，其次是重點工作的確定；最后是工作進展流程的分工。比如，小學是否以課程游戲和課外活動為重點，還是以班級授課為重點？初中是否以課程教學和業余訓練為主？高中是否以競賽和足球藝術文化活動為主？我們認為必須要找到學校或區域的突破點，唯如此，校園足球工作方可形成合力。同時，因上述五個內容有些是“慢變量”，短期內覺察不到它的變化，亦無法反映出問題的本質。譬如，發揮足球育人功能、促進文化學習和足球技能共同發展以及促進青少年足球人才規模化發展等內容。因此，上述種種問題就應該在各級各類學校有高瞻遠矚的頂層設計，要有3年、5年或者長期發展規劃，按事件輕重緩急、按目標設計先后將人財物資源投入其中。唯如此，改革推進校園足球發展才能科學地落地和落實。

當下校園足球沒有充分體現和反映出上述的操作思路，而更多的是校園足球以片面 、割裂的方式進行“大雜燴式”發展思路，而系統化地進行“多元、多維、多向化”發展謀劃，并未形成較為一致的定論[8]。譬如，在參加校園足球四級聯賽上，很多學校一窩蜂的趕潮流，而在普及足球上，多數學校沒有參照校園足球足球教材，而是參照原來的足球訓練教材和思路；每周一次足球課不能正常保證；課外體育活動因場地面積嚴重不足而無法有效開展。因此，在國家頂層很熱而底層呼應較模糊的條件下，校園足球要實現足球活動育人價值，品牌形象培育潛在消費者，發現足球競技后備人才的作用，這個進程似乎缺乏強有力的根基。

1.3 基層動員體制化路徑依賴性強與利益相關者的激勵機制欠缺

自“分稅制”改革后，國家財政集權化和資金專項化運作的趨勢非常明顯，專項化和項目制運作保證了公共服務供給的恒常性和特殊事件應急的及時性，以財政為核心的項目制使得中央的權威得到彰顯，自上而下的控制渠道得到強化，中央與地方關系被重構[9]。項目制是當前國家治理模式的一種創新。它改變的不僅是中央與地方的關系，而且也使基層發揮了重要的作用，是上級部門調動基層政府常用的手段。

目前，我國推進校園足球發展就類似這種項目化運作模式，采取自上而下政策推動和自下而上的行動回應機制，以此推進校園足球發展。這種路徑依賴是基于事物本身無須運用“基層動員與采取利益激勵”的策略便可運行的條件下的產物。然而目前狀況下我國校園足球的推進發展是在原有已經運行的教育系統基礎之上的一個新增內容模塊而已(嚴格來說還不是新模塊)，因此，這里就涉及到了自下而上的行動回應問題。按照馬克思韋伯的理論來看，假如在常規制度運作中需要動員和利益激勵的條件下，就一定要考量科層關系里基層在領會理解和貫徹執行上級任務的時候，其政府行為和工作行為是否存在非正式不合作、共謀行為、非正式反對的傾向？并且這些事項如果借助項目考核評估并依數據查證，上級部門很難分辨真偽。

在實踐上，社會和教育系統在政策和制度上的動員宣傳比較多，而在教育系統內部的動員機制和激勵制度設計過少。就目前運行實情而言，國家層面相繼出臺了相關制度，諸如宏觀方面的試驗區和試點縣運作模式；微觀上有：全國校園足球四級聯賽制度；足球特長生升學制度；學生校園意外傷害事故處理條例等，在整體運作上是通過“目標管理責任制”將上級組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化，形成一套目標和指標體系，再按照指標體系對下級部門的執行情況進行考核獎懲，以此調動基層政府官員的工作積極性；或者是通過晉升機制的掌控，在行政部門之間形成錦標賽體制，刺激地方政府自我激勵并足額甚至超額完成目標任務。這些問題深究一下就發現存在問題，即并沒有建構涵蓋最底層的利益相關者┈┈廣泛的教師群體、家長群體以及體制之外的社團組織┈┈有關激勵機制和制度。可以預見，如果校長們和廣大教師們只是為了完成上級任務[10]，而缺乏更多的民間和底層智慧參與、經濟參與、技術參與的話，那么校園足球發展質量及其可持續性必將面臨更大的問題和困難。

1.4 新校園足球的機制創新程度不足

新一輪的校園足球發展在《中國足球改革總體方案》和《關于加快發展青少年校園足球實施意見》等制度政策引領下加速啟動了，這是國家教育管理部門前所未有的以一個體育單項推進教育改革的制度性文件。4年來，無論在中小學還是大學，教育話語中均能感受到校園足球發展的各種利好。然而從更深層次看，新的校園足球與舊的校園足球本質性的特征在哪？它的體制機制的不同點在哪？如何避免不再落入舊的校園足球體制窠臼？在校園足球制度創新機制建設層面上，如何在實現“立德樹人”這個虛的認識論向校園足球“健體育人”這個實的方法論上轉變，進一步探討學校(體育)課程及教學改革、學校體育競賽體系完善以及體育校本課程資源開發等要素，重構新型的學校教育評價體系，形成以足球育人為基本手段，以實現足球普及為目標，以體、智共同發展以及促進體育人才規模化成長為特征的新型校園足球機制，無論宏觀層還是微觀實踐層，總體上仍然是缺乏嚴謹而理性的制度設計。

2 推進校園足球發展的破解思路

推進校園足球發展是當下中國追求國富民強關系性的善而已，是工具價值理性的體現。在實踐校園足球過程中，國家以及個體要面對和處理各種矛盾、沖突和關系，而要處理協調好這些關系，得依賴一種價值判斷，在價值判斷的決定和支配下，采取合理化的人類行為。考慮到改革推進校園足球發展是一個龐大的利益格局系統，這個系統能否有機地運行，其核心是各種利益相關者的利益協調與實現。因此，滿足系統內部各方利益需求者的利益訴求，乃是改革推進校園足球發展的原動力所在，而要保持原動力的存在，建立理性而現實的利益共享體制與機制是關鍵，并以此協調國家利益與個體、團體利益，保障多方利益的實現，應是推進校園足球長效發展的破解思路。

2.1 權力驅動型與權利主導型發展模式相結合

當前，我國校園足球發展是一種權力主導的政策思路。這個思路必須創新，即轉向權力驅動與權利主導結合發展模式。站在基層視角看，民眾要參與校園足球，要踐行它，恰恰是需要喚醒參與者的權利意識才有可能發生的，此時，參與其中既是權力的反映，也是利益的彰顯。盡管從目前實際情形看，權利主導型校園足球發展還有待覺醒，且常與被動校園足球活動相聯系，但改革推進校園足球發展必須要將權力主導和權利驅動互相結合起來，方可持續有效的前進。因為，權力是權利的高度聚合，其力量遠遠強于權利，但其合理性卻源于權利，沒有權利的驅動和指引，權力會失去源泉和方向，沒有權利的制衡和約束，權力將會在其社會運行中蛻變。權利驅動校園足球是高質量的、可持續的校園足球，它通過立法形式賦予包括每個社會主體者以應有權利，通過公正的司法體系保障社會主體不受任何個人或者組織的侵犯。我們只有將權力和權利兩者有機糅合在一起，共同發力于校園足球，改革推進校園足球發展才能達到最終政府和人民共同想要的結果。

2.2 理性設計基層動員的激勵制度

在國家的制度政策指引下，大力發展“校園足球”的理念逐漸為地方政府所接受，但具體如何實踐，則表現出很強的地方性。政治領導主體以自身的價值觀去誘導和說服政治領導客體，贏得被領導者的認同和支持，并且取得信任，以此實現政治決策規定的目標。這是符合我國國情的。當然，僅僅依賴單向度的項目動員和一方發力還是不夠的，還必須依賴基層的校園足球實踐，必須進行基層動員，政府組織通過“政策落地、利益下沉”的方式調動基層參與，通過社會工作、社區、社會組織三方互動來實現校園足球管理的創新，充分調動基層參與校園足球發展的積極性，強化學校校長和學生家長參與校園足球的主體意識，充分釋放基層權利，提高基層參與熱情度。

盡管從總體上講他們的目標是一致的，都要共同努力推動校園足球發展，但是每一個利益主體又有自身的利益追求，在信息不對稱的條件下，他們往往容易做出損害整體利益的行為。為此，應當將實現各種利益主體的激勵相容和利益表達等激勵制度預先設計，并通過利益激勵的手段充分調動各方的積極性，促進校園足球開展效益的整體最優，避免校園足球發展中各謀其利、條塊發展、導向不明等問題，有效遏制諸如“足球操亂象”、“校園足球運動隊化”、“足球課虛化”現象，形成最大的整體利益。

2.3 理性表達校園足球利益相關者的利益訴求

隨著校園足球的發展，各種利益相關者的作用也逐漸凸現，要獲得校園足球可持續發展，必須重視利益相關者的力量，關注其利益訴求，并提高他們的參與程度。發展校園足球需要多元主體共同參與并推動，而不同的利益主體其利益訴求不同，各利益主體在追求自身利益最大化的過程中必然會導致沖突，這將不利于校園足球的有序發展。鑒于此，我們必須厘清校園足球各相關利益主體的利益訴求，在此基礎上合理謀劃布局，在促進校園足球健康發展的前提下，促使各利益主體效益最大化，從而有效推動校園足球發展。

國家層面希望以校園足球活動為學校體育改革突破口，提高學生身體素質，培養青少年足球競技后備人才，豐富學校體育活動，構建校園足球體育課程，強化師資培訓力度，創造健康活躍的校園體育環境。地方主管教育部門希望通過校園足球獲得教育、政治、社會各方資源的支持，以此提高當地區域發展影響力。學校的利益訴求是以學生成長成才為本，提升學生體質健康，提高培養質量和升學聲望。家長和孩子的利益訴求基本一致，學習足球、學好足球、促進健康以及促進升學。因此，在國家、當地政府、學校、家長等多種利益主體相互博弈中，不能只顧上層意志而忽視當地政府和學校及家長的利益考慮，要充分考慮各類利益主體對利益的實際關注，科學理性地設計制度表達利益訴求。唯如此，校園足球才可能圓滿完成歷史使命。

2.4 科學構建推進校園足球發展考核評價體系

正如上述所言，校園足球開展不僅涉及到了學校系統內部參與者，而且牽涉了校園外的諸多利益主體，科學構建校園足球發展評價系統非常必要。通過科學系統性的評價評估，保證校園足球發展沿著既定的好的教育方向前行。由此，我們要緊緊扣住校園足球的本質屬性，把握內涵和外延，通過層級化標準，構建評價體系并加以教育實踐。其評價體系的核心思想概括為一個點三個層五個面。具體來說，“點”就是校園足球立德樹人的教育目的，這是基本點。三個層就是指國家層、各級主管部門層、學校層。國家層的考核評價重點應在推進校園足球發展時的角色職責及其效能，布局、示范效用、核心輻射等指標上；各級主管部門層的考核評價重點在執行上級制度和政策的力度、速度和質量上；學校層的考核是最基礎具體的，重點是日常化的管理和人才培養的數量和質量；要的是發展績效；五個面是，第一個面是學校足球課程教學、足球課外(校內)活動的普及程度，是核心層的考核評價；第二個面是考核校園足球班級和年級足球活動，包括自由式的和競賽式的活動；第三個面是考核校園足球文化藝術活動；第四個面是考核校園足球較高水平的校際競賽活動；第五個面是考核校園足球發展廣譜性的素養養成活動，譬如，體育消費活動，體育創意活動，體育欣賞活動等。從多面結構中我們不難發現，只有普及足球，擴大參與人數規模，才能在參與運動過程中實現提升學生體質健康、獲得快樂生活以及在隱性層面獲得體育精神和塑造人格的教育價值，以及因校園足球全面展開后波及整個社會而形成與其它產業相結合所衍生的效益。這才是校園足球發展評價所要折射出來的真實意義。

3 結束語

新時代賦予了校園足球新的歷史使命，如一艘啟行的巨輪，朝著規劃設計的方向前行，為防止改革推進校園足球發展進程出現不必要的問題，特地就校園足球發展所涉及到的“人的要素、物的要素、財的要素，以及這些要素組合的體制與機制，以及當前發展中存在的各種問題和難點”，辨析當前發展中的問題，建構發展路徑，以求得政策制度的有的放矢和卓有成效。