破解城鄉(xiāng)教育資源倒掛

宋亮

2012年前后，農(nóng)村撤點(diǎn)并校被叫停，社會(huì)開始關(guān)注農(nóng)村教育、留守兒童、增加農(nóng)村教育投入。但是農(nóng)民進(jìn)城的腳步在那以后并沒有停止。2015年，房地產(chǎn)開始成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“背鍋俠”，新開發(fā)小區(qū)中新建學(xué)校也隨之被限制。到了2019年，這種逆城市化的教育資源配置，終于發(fā)酵成為全國(guó)性的資源錯(cuò)配，農(nóng)家子弟進(jìn)城后沒有學(xué)上，農(nóng)村學(xué)校荒蕪卻維持運(yùn)營(yíng)。資料顯示：農(nóng)村生師比反超城市。

鄉(xiāng)村學(xué)校搶了鎮(zhèn)中心小學(xué)教師

有專家表示，問(wèn)題早在5年前就已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)，只不過(guò)當(dāng)時(shí)診錯(cuò)了脈，開錯(cuò)了藥方。

2014年，浙江省一些縣、市農(nóng)村學(xué)校校長(zhǎng)曾抱怨：“學(xué)校發(fā)展的瓶頸是缺教師。”當(dāng)?shù)亟逃姓块T的回答卻是：就全縣來(lái)說(shuō)，我們不缺教師;甚至，我們的教師超編。但是具體到學(xué)校，缺教師確實(shí)存在。

這個(gè)矛盾的說(shuō)法，引起了教育主管部門的重視。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在2014年的紹興某鎮(zhèn)的一所中心小學(xué)，大多數(shù)教師每周的課時(shí)都在15節(jié)以上，多的達(dá)到20節(jié)，許多教師都說(shuō)自己課業(yè)壓力過(guò)重。但這卻不是編制不足引起的。學(xué)校有1000多名學(xué)生，按照每25名學(xué)生配一位教師，學(xué)校不但配足了教師，有的完全小學(xué)甚至還超編。

原來(lái)，該中心學(xué)校的50人編制還包括在職的食堂職工，以及各完全小學(xué)的教師。這所鎮(zhèn)中心小學(xué)下屬3所完小，學(xué)生數(shù)最少的不到100人，平均下來(lái)每個(gè)年級(jí)也就十幾人。但由于按照規(guī)定，完小需6個(gè)年級(jí)齊全，不能辦復(fù)式班。而且，這些完小大多地處偏遠(yuǎn)，教師們都不愿意去，中心學(xué)校就規(guī)定，要求確保每個(gè)完小有10個(gè)編制。如此，3所完小就占掉了30個(gè)編制，剩下的20個(gè)編制就放在鎮(zhèn)中心小學(xué)。

鎮(zhèn)中心小學(xué)的學(xué)生人數(shù)超過(guò)3所完小的總?cè)藬?shù)，但教師總數(shù)卻還要少10人。這樣一來(lái)，鎮(zhèn)中心小學(xué)的教學(xué)壓力就大增，已經(jīng)開始執(zhí)行的小班化教學(xué)，只好大量并班，學(xué)生數(shù)又回到了每班50人以上。而完小雖然增加了教師編制，但要開足開齊所有課程，一些教師還是要身兼很多課程，實(shí)際上他們的負(fù)擔(dān)也沒有輕下來(lái)。

現(xiàn)在看來(lái)，鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)從2014年就開始超編，擠占了鎮(zhèn)中心小學(xué)的教師名額。但當(dāng)時(shí)得出的結(jié)論卻是：農(nóng)村學(xué)校缺教師，主要是結(jié)構(gòu)性缺失，比如一些村小，只有幾十個(gè)學(xué)生，甚至只有十幾個(gè)人，由于學(xué)校辦學(xué)規(guī)模較小，從生師比來(lái)看是不缺教師的，是某些學(xué)科缺教師，有些學(xué)校甚至美術(shù)、音樂(lè)、體育等學(xué)科連一名教師都沒有。

于是在隨后的幾年，教育部開始增加音樂(lè)、美術(shù)、體育教師的比例。近年來(lái)，教師總數(shù)確實(shí)增加了，音體美教師也增加了，結(jié)果卻是：鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)教師更多了，而教師短缺現(xiàn)象從鎮(zhèn)中心小學(xué)擴(kuò)展到了縣一級(jí)學(xué)校，大城市的學(xué)校甚至出現(xiàn)了入學(xué)難現(xiàn)象。

“就近入學(xué)開倒車”

城市學(xué)校的師生比一直優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校，到了2019年也依然如此——這一表面現(xiàn)象，長(zhǎng)期以來(lái)造成了教育部門管理者對(duì)實(shí)際情況的錯(cuò)誤認(rèn)知，導(dǎo)致了長(zhǎng)期的資源錯(cuò)配。時(shí)至今日，已經(jīng)積重難返。

列舉一組新聞事實(shí);北京老城區(qū)：就近入學(xué)開倒車。從2018年開始，北京一些教育資源緊缺的區(qū)，如西城區(qū)，開始實(shí)施小學(xué)入學(xué)新政：多校劃片。就是學(xué)生在小學(xué)入學(xué)時(shí)，不再執(zhí)行教育部三令五申嚴(yán)格要求的就近入學(xué)政策，而是同時(shí)向附近以及不是很近的多所學(xué)校報(bào)名，最后被哪所學(xué)校錄取，則由電腦派位，不得而知。這叫多校劃片。這場(chǎng)景似曾相識(shí)。除了不能交錢擇校之外，并沒有比十年前更合理：那時(shí)候是就近入學(xué)，一些擇校生交贊助費(fèi)進(jìn)了遠(yuǎn)處的好學(xué)校。就近入學(xué)針對(duì)的是交錢擇校風(fēng)，多校劃片，則讓入學(xué)政策回到了比過(guò)去更糟的情況：入學(xué)機(jī)制完全不透明，搖號(hào)過(guò)程完全沒有監(jiān)督。

在沒有執(zhí)行多校劃片的豐臺(tái)區(qū)，連夜排隊(duì)現(xiàn)象死灰復(fù)燃。為了能夠就近入學(xué)，能夠向目標(biāo)學(xué)校報(bào)名成功，北京一些學(xué)生家長(zhǎng)不得不拿出10年前用過(guò)的辦法——整夜排隊(duì)。北京曉月苑小區(qū)一位家長(zhǎng)的孩子2019年入學(xué)，孩子母親搬著馬扎在北京豐臺(tái)區(qū)的一所小學(xué)門口排了一整夜，終于得償所愿，進(jìn)入了離家最近的小學(xué)。

北京新城通州：學(xué)位嚴(yán)重不足。2018年8月，北京市教科院副研究員高兵發(fā)文表示，到2020年北京城市副中心幼兒園、小學(xué)、初中的學(xué)位需求將達(dá)到6.89萬(wàn)人。缺學(xué)位的同時(shí)，通州新城嚴(yán)重缺老師。按照《北京城市總體規(guī)劃》要求，到2020年北京城市副中心人口規(guī)模調(diào)控目標(biāo)為100萬(wàn)人。未來(lái)北京城市副中心將成為人口密度僅次于北京城六區(qū)的第二大高密度人口區(qū)。對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)位需求預(yù)測(cè)發(fā)現(xiàn)，到2020年通州區(qū)初中階段學(xué)位缺口較大，初中階段教育資源緊張程度達(dá)到65%，大約需要再補(bǔ)充1.25萬(wàn)個(gè)學(xué)位。按照北京城市副中心常住人口與通州區(qū)常住人口占比推算，到2020年北京城市副中心幼兒園學(xué)位需求是1.86萬(wàn)人，小學(xué)學(xué)位需求是3.26萬(wàn)人，初中學(xué)位需求是1.77萬(wàn)人。

高兵還指出，通州區(qū)學(xué)校布局不均衡。從空間結(jié)構(gòu)來(lái)看，通州區(qū)原有學(xué)校主要集中在北京城市副中心的西北部。幼兒園、小學(xué)和初中階段的優(yōu)質(zhì)資源與規(guī)劃建設(shè)設(shè)計(jì)的人口分布不適應(yīng)。高兵介紹，初中階段除九年一貫制學(xué)校外，在一些人口密集區(qū)域還沒有學(xué)校;小學(xué)階段學(xué)校主要集中在副中心的西北部老區(qū)，約占副中心小學(xué)總量的30%，新區(qū)則沒有學(xué)校;學(xué)前階段，老城區(qū)幼兒園數(shù)量占副中心幼兒園總量的50%以上。這與城市副中心12個(gè)組團(tuán)發(fā)展的人口分布規(guī)劃不相適應(yīng)。

城市化進(jìn)程中學(xué)位緊缺

目前正在發(fā)生的一個(gè)事實(shí)就是，在我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，人口從農(nóng)村到城鎮(zhèn)，由三四線城市向二線城市，再向一線城市，有一個(gè)層層遞進(jìn)的過(guò)程，到最后的結(jié)果就是，越來(lái)越多的人涌向大城市。像北京、上海、深圳這樣的一線城市，近年來(lái)人口暴增，尤其是在新一線城市快速發(fā)展，強(qiáng)二線城市的搶人大戰(zhàn)之下，現(xiàn)在我國(guó)超過(guò)千萬(wàn)人口的城市越來(lái)越多。

近年來(lái)，北京、上海、武漢等城市相繼采取減量發(fā)展政策，拆除了城中村，騰籠換鳥，外遷了低端產(chǎn)業(yè)。但盡管如此，中小學(xué)依然面臨學(xué)位不足。這是因?yàn)椋x開大城市的大都是農(nóng)民工，以及各種低端產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口。他們的子女本來(lái)就在家鄉(xiāng)上學(xué)，是留守兒童。而騰籠換鳥之后，進(jìn)入到大城市的就業(yè)者多是所謂高素質(zhì)人才。在城市中安家立業(yè)，子女就近入學(xué)，是這些高素質(zhì)人才的基本操作。近年來(lái)，很多城市開啟搶人大戰(zhàn)。2017年，搶人大戰(zhàn)在一、二線城市展開，全國(guó)有30多個(gè)城市入圍。這些城市，有的直接給房子，有的給補(bǔ)貼，有的給戶口。2017年，西安新增落戶人口25.7萬(wàn)人，人才凈流入量居全國(guó)大城市前列。從2018年初到12月11日，落戶75萬(wàn)人，人數(shù)是前一年的三倍。武漢于2018年1月至8月，僅東湖高新區(qū)新增實(shí)有人口數(shù)量17萬(wàn)人，總數(shù)達(dá)到168萬(wàn)人，2015年武漢實(shí)有人口數(shù)量為105萬(wàn)人。成都、杭州、長(zhǎng)沙、南京、鄭州近幾年人口均出現(xiàn)大幅上漲。

在搶人大戰(zhàn)中拔得頭籌的深圳，僅2017年，就新增常住人口61.99萬(wàn)人，而2015和2016年，深圳分別新增60萬(wàn)人和52萬(wàn)人。也就是說(shuō)，3年時(shí)間，深圳累計(jì)新增常住人口高達(dá)174萬(wàn)人。在這種現(xiàn)實(shí)壓力下，深圳有學(xué)校對(duì)申請(qǐng)學(xué)位的房子面積進(jìn)行了限制，對(duì)面積在30平方米以下的住戶，限制申請(qǐng)學(xué)位。這背后根本的原因在于學(xué)位不足，滿足不了學(xué)區(qū)范圍內(nèi)的需求。近日，深圳多區(qū)發(fā)布學(xué)位缺口預(yù)警，僅福田、龍華、光明、龍崗四區(qū)的公辦學(xué)位就缺2.2萬(wàn)個(gè)。深圳羅湖區(qū)更是出臺(tái)新規(guī)，對(duì)公辦學(xué)位全面設(shè)限：非深戶籍新近購(gòu)房、租房的將不受理申請(qǐng)，深圳戶籍新近購(gòu)房的，也不能保證就近入學(xué)。背后根本原因在于，深圳市教育資源與人口現(xiàn)狀嚴(yán)重不匹配。

其他參與搶人大戰(zhàn)的城市，也會(huì)面臨深圳一樣的問(wèn)題。這就對(duì)教育部門提出了新的要求與挑戰(zhàn)。

立法是破解前提

2015年，教育部教育發(fā)展研究中心基礎(chǔ)教育研究室主任汪明提出：教師編制標(biāo)準(zhǔn)存在明顯的城鄉(xiāng)倒掛問(wèn)題。一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，近年來(lái)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生數(shù)量總體回落。雖然農(nóng)村教師總量富余，但結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題難以解決。

東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所2014年調(diào)研的數(shù)據(jù)顯示：在農(nóng)村地區(qū)，學(xué)生為211人至240人的學(xué)校，生師比為17.21∶1;學(xué)生為181人至210人的學(xué)校，生師比為16.25∶1。隨著學(xué)生人數(shù)減少，生師比呈遞減趨勢(shì)。學(xué)生為10人以下的學(xué)校，生師比僅為4.24∶1。這意味著，學(xué)生少于240人的學(xué)校，配置教師全部嚴(yán)重超編。越是基層的鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)，教師超編現(xiàn)象越嚴(yán)重。

2018年8月，廣東省湛江市十四屆人大四次會(huì)議，將《關(guān)于落實(shí)新建住宅小區(qū)配套建設(shè)學(xué)校規(guī)劃，努力解決城區(qū)學(xué)位不足問(wèn)題的議案》交由市政府辦理;湛江市人大常委會(huì)還提出，城鄉(xiāng)教育資源錯(cuò)配，已成為教育均衡發(fā)展的新問(wèn)題。

全國(guó)人大代表林水棲表示：國(guó)家放開生育二胎，城市化后反而減少了生育。城鄉(xiāng)人口本身和二胎出生率此消彼長(zhǎng)，市區(qū)常住人口更加快速增長(zhǎng)。進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女進(jìn)城讀書日益增加等，城區(qū)的生源將不斷增長(zhǎng)，城區(qū)義務(wù)教育學(xué)位供應(yīng)不足問(wèn)題將更加嚴(yán)峻。城鎮(zhèn)新建居住小區(qū)必須要建設(shè)配套相應(yīng)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校。然而，一些城市新建居住小區(qū)絕大部分卻沒有落實(shí)。城區(qū)學(xué)校建設(shè)滯后與在校學(xué)生和招生的逐年增長(zhǎng)，加劇了學(xué)位供不應(yīng)求的矛盾，于是，又出現(xiàn)了大班額現(xiàn)象。

廣東省人大代表唐文波表示：大量農(nóng)村人口紛紛涌入城區(qū)定居、務(wù)工、經(jīng)商。在城區(qū)就學(xué)的學(xué)生出現(xiàn)井噴，學(xué)校建設(shè)卻跟不上城鎮(zhèn)化進(jìn)程。雷州市2000年城區(qū)人口15余萬(wàn)人，現(xiàn)在達(dá)到了40余萬(wàn)人，僅僅新增公辦小學(xué)1所，擴(kuò)建高中學(xué)校1所。新開發(fā)的樓盤很少按規(guī)定建學(xué)校，基礎(chǔ)教育學(xué)位嚴(yán)重不足。湛江市人大代表宣依娜指出：城鎮(zhèn)學(xué)校少，農(nóng)村學(xué)校多，與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程背道而馳。湛江全市64所中學(xué)，市一級(jí)以上學(xué)校只有9所，只占全市中學(xué)的14%。全市378所完全小學(xué)，縣一級(jí)以上學(xué)校28所，只占全市完全小學(xué)的7%。農(nóng)村學(xué)校占全市學(xué)校比例近85%。這與人口流向完全相反。

面對(duì)城區(qū)學(xué)位嚴(yán)重不足問(wèn)題，各級(jí)人大根據(jù)前期調(diào)研，也紛紛開出“藥方”：嚴(yán)格依法落實(shí)城鎮(zhèn)新建居住小區(qū)配套標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)政策，地方政府及相關(guān)部門依法采取強(qiáng)硬措施，加大審查、監(jiān)督和處罰力度，推進(jìn)新城區(qū)學(xué)校建設(shè)迫在眉睫。