十堰市自然保護地運行現狀及發展建議

劉冰

摘要：對十堰市自然保護地運行現狀進行了分析，闡明了該市自然保護地管理中存在的問題，并結合自然保護地管理條例及工作實際，提出了一些意見和建議，以期提高自然保護地管理效率和質量，實現可持續發展。

關鍵詞：自然保護地;運行現狀;可持續發展

中圖分類號：$759 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）20-0039-02

1十堰市自然保護地運行現狀

十堰市地處秦巴山區東部腹地、漢江中上游地區，是南水北調中線工程核心水源區、國家重點生態功能區，生態區位極其重要。目前，十堰市建成7類65個自然保護地，總面積達726845.93 hm²，其中12個自然保護區、12個自然保護小區、5個風景名勝區、7個濕地公園、14個森林公園、9個地質公園、6個水產種質資源保護區，自然保護地總面積占到全省自然保護地總面積的23.08%。這些重點自然保護地大多分布在漢江源頭、丹江口庫區、黃龍庫區等重要水源和生態保護流域，成為全省乃至全國典型生態系統、珍稀瀕危生物基因保護繁衍基地，在保護一江清水、維護生物多樣性上發揮著不可估量的作用。

2當前存在的問題

盡管十堰自然保護地建設做了大量工作，取得了不少成果，但也存在一些地方對濕地保護重視不夠、監管乏力，個別保護區存在項目建設手續不到位，群眾生產生活、旅游開發等不同程度的影響生態環境的問題。

2.1自然保護地功能區劃不精準

（1）保護區三區設定不夠精準。部分建立時間較早的自然保護區在規劃時沒有經過嚴格論證和科學規劃，片面貪多求大，將一些村鎮、工礦企業劃人其中，有些甚至設置為核心區和緩沖區，這與“核心區和緩沖區禁止有人類活動”規定要求矛盾突出。

（2）保護區管理范圍及邊界不夠明確。一些保護區規劃與實際管護存在較大出入，部分保護區尚未設置明顯的保護區界碑界樁，沒有明確進入保護區“三區”以及禁止人為活動的提示，四至邊界不清，保護區范圍出現交叉重疊，規劃與實際管轄范圍不一致，自然保護區存在交叉重疊現象。

2.2自然保護地機構體制不健全

（1）“三定”方案未落實到位。重點生態保護區經省政府、國務院批準后，大部分保護地成立了管理機構，各級編辦制定了“三定”方案，明確了編制、職能、機構、職數等，但由于種種原因，機構、編制、人員、資金等未落實到位，空檔運行現象明顯。

（2）“以局（場）帶村”體制導致保護區發展困難。一些保護區實行“以局帶村”管理體制，集行政管理、社會服務等多種職能于一身，導致管理機構大部分精力都放在農村社會事務管理工作中，而保護區管理機構日常宣傳教育、巡護、科研監測等職責履行乏力，與保護區功能定位有很大差距。

2.3自然保護地歷史問題較突出

（1）小水電開發問題突出。保護區設置之前，各地為發展經濟，批準設立了一些水電開發企業，在越來越嚴的“環保問責”中，這些小水電成為環保督查問題整改的重難點問題。

（2）林權權屬不明晰。大部分自然保護區、森林公園由國有林場發展而來，建場初期集體及個人林地、群眾自留地被劃歸國家所有，未依法予以補償安置和辦理征用手續，部分山林被老百姓承包開展林業種植，在深化林權制度改革、國有林場改革的大背景下，林地權屬不明晰、公益林補償不到位、權益人使用權、收益權難保障、林地承包大戶退出機制不完善、富余職工難消化等問題成為新的社會不穩定因素。

2.4自然保護地財政投入機制不完善

目前多數保護區內日常工作運行基本靠各級政府下撥專項資金支撐，基礎設施建設和能力建設項目經費投入嚴重不足，保護經費缺口較大，保護管理投入少，設施、裝備落后，保護水平難以提升，科研、監測、宣教等活動無力開展?？梢赃m當開展旅游開發的森林公園、地質公園、濕地公園，而其建設資金來源渠道單一，基本依靠政府投資，資金缺口較大，基礎設施薄弱，品牌和精品也不多，尚未充分發揮公園建設的資源稟賦，這與豐富的生態資源和生態地位不相匹配。

2.5生態保護與民生改善要求矛盾凸顯

自然保護區處在生物多樣性富集的深度貧困山區，受自然、歷史等原因疊加影響，保護區內鄉鎮、林場、村組生態脆弱、環境惡劣、經濟來源單一、收入水平偏低、公共服務均等化嚴重落后，是扶貧攻堅的主戰場。伴隨精準扶貧工作的深入實施，地方政府為改善和提升原住民生產生活設施，開展了公路擴寬硬化、輸電線路改造建設、易地搬遷或就近安置等措施，這都與自然保護區管理要求目標相矛盾。

3相關建議

3.1理順自然保護地管理體制

進一步加強保護地機構建設，對已經批復的保護地，配足配強領導班子和工作人員，強化規范化建設和人才隊伍建設，解決好保護地“空轉運行”問題。明確保護地管理機構的性質、職責、管理權限并督促地方政府加以落實，探索推進保護地所在地方政府考核評價體系，增強地方政府參與保護地建設的積極性。探索推進“場村剝離”改革，解決管理機構農村社會事務管理工作過重、交叉重疊、多頭管理等問題，建立起區域聯動、部門協同、社會監督的管理格局。推動落實保護區“一區一法”建設，根據不同保護區類型、保護對象，建立差異性的管理制度，推動保護區管理規范化、法制化建設。

3.2建立多渠道投入機制

建立重點生態保護地長效投入機制，優化和整合相關財政資金，合理劃分中央和地方管理事權，明確投入的渠道和責任，逐步將國家級自然保護地建設和管理運行經費納入中央預算，積極爭取中央和省級財政轉移支付力度并向重點生態保護地傾斜，形成穩定的財政投入機制。積極爭取自然保護地生態補償政策，加大生態公益林補償面積和標準，根據經濟社會發展情況適時調整，形成穩步增長的生態補償機制。積極引導、鼓勵、支持社會力量和和民間資本參與生態建設和開發，建立開發地區與生態保護地橫向補償關系，推動保護地可持續投入。

3.3分類處置歷史遺留問題

優化調整自然保護地空間布局，邀請專家學者、科研機構科學評估保護地原住民生產生活、水電站、工礦點等對生態環境的影響，明確分類處置和管理要求，采取依法關閉違建設施、保護地功能區劃調整、細化保護地功能定位、提高管護針對性等方式積極穩妥解決好歷史遺留問題，在完善規劃、調整范圍、科學管護、強化監管上做文章，更好推動重點生態功能區建設發展。用好國有林場改革等政策，妥善處理好保護區內土地權屬問題，在依法、公平、自愿的基礎上，通過補償、置換、贖買、租賃、補償等辦法，建立自然資源資產產權流轉制度，逐步解決自然保護地林地管理的責、權、利不統一問題。

3.4出臺生態移民易地搬遷扶持政策

加快推進城鎮化基礎設施和公共服務向國有林場延伸，將保護區、國有林場的供水、電網、道路、通訊、環境衛生等基礎設施的改造經費列入年度投資計劃，切實提高國有林場森林可持續經營能力，實現自然保護區、國有林場的可持續發展。建議政府結合易地扶貧搬遷政策，積極爭取國家層面對國家級自然保護區內群眾生態移民易地搬遷專項政策，在摸清底數的前提下，對在核心區、緩沖區內有搬遷意愿、生存條件差、符合政策規定的困難群眾逐步實施生態移民，重點包括產業轉型扶持政策、異地搬遷生產安置扶持政策、生態效益補償政策、生態旅游發展扶持政策等，促進人與自然和諧共存、協調發展。

3.5支持保護區科學健康發展

堅持“在保護中發展，在發展中保護”，結合保護地功能定位和自身優勢，在積極向上爭取項目資金的同時，要研究制定生態資源利用規劃，大力扶持保護區特色資源和森林旅游、康養產業開發，合理有序開展生態產業建設，發展林產品加工業，引領和帶動生態經濟發展，實現保護區可持續發展。積極爭取擴大退耕還濕實施范圍，穩步提高補償標準，加快推動實施濕地生態效益補償機制，推動濕地保護區可持續發展。加快森林公園、地質公園基礎設施建設，積極打造生態旅游品牌戰略，實施好鄉村振興戰略，合理開發旅游精品線路和旅游產品，推動森林旅游科學健康發展。