基于政策工具視角下的國家中心城市發展政策分析

關孔春

【摘 要】國家中心城市政策工具既是國家中心城市發展的關鍵因素和基本保證，也是國家中心城市實現其功能的重要手段和有效途徑。文章以扎根理論為思想基礎，從基本政策工具和國家中心城市統籌協調發展兩個維度對2014年以來我國國家中心城市指導性政策文本進行分析，深入剖析了我國國家中心城市政策文本中存在的缺失與沖突等問題，旨在為今后國家中心城市相關政策的制定提供優化和完善建議。

【關鍵詞】政策工具;國家中心城市;內容分析

國家中心城市政策工具作為國家選擇、確定城市發展、對城市進行引導、監管的公共政策方案，是促進區域經濟發展、實現國家中心城市公共政策預期目的的途徑和手段，是政策目標與政策結果之間的橋梁和紐帶。國家中心城市作為拉動區域經濟發展的紐帶，是人類社會發展與追求的必然選擇。因此，從政策工具視角審視國家中心城市政策，理順城市發展規律，找出政策制定的著眼點，對于促進國家中心城市健康有序發展具有積極的理論意義與實踐意義。

一、政策工具視角下的政策分析框架

隨著政策研究的升溫，政策工具成為了政策研究的焦點問題。對政策工具的產生進行追溯，目前學術界普遍認為政策工具最早產生于20世紀50年代中期，經歷了80年代的興起階段后90年代得到了快速發展。政策工具不同于政府工具，政策工具是政府工具不可或缺的部分。研究政策工具有利于了解國家的發展動向，把握住國家發展的脈搏。因此，利用政策工具對不同方面、不同領域進行研究分析已經成為當下公共政策研究中的一大趨勢。隨著研究的不斷推進，學者們對政策工具的理解更加深入，“他們認為公共政策工具是政策分析中在工具理性層面上的發展與深化，它是公共政策制定者政治博弈的結果，反映了政策的延續性，并非是單純的技術行為。” [1]

（一）X維度：基本政策工具維度

基于學術界對政策工具進行了不同分類，本研究以羅伊·羅斯韋爾（Roy Rothell）和沃爾特·澤哥菲爾德（Walter Zegveld）對政策工具的分類為標準，將政策工具分為供給型、環境型和需求型。具體來看，供給型和需求型政策工具對國家中心城市建設起直接推動和拉動作用，環境型政策工具則對國家中心城市的發展起著外部影響的作用。

環境型政策工具是指政府政策對國家中心城市未來發展所產生的一種外部影響和滲透，即政府通過法規管制、金融支持、稅收優惠等政策為國家中心城市提供有利的發展環境，以推動城市自身的發展。環境型政策工具包括目標規劃、法規管制、金融支持、策略性措施等方面。

供給型政策工具是指政府通過各種方式的支持，加快國家中心城市的發展，增強其輻射帶動作用。根據政府對國家中心城市支持方式的不同可以將供給型政策工具劃分為人才培養、信息支持、基礎設施建設、資金投入和公共服務幾種。

需求型政策工具指政府通過服務外包、海外機構等方法拉動國家中心城市向全方位和高水平發展的政策工具。因此，可以將需求型的政策工具分為政府采購、貿易管制等方面。[2]

（二）Y維度：國家中心城市統籌協調發展評價維度

研究國家中心城市的相關政策對國家中心城市未來的發展而言具有非常重大的意義。但單一劃分指標往往不能很好地體現和概括有關國家中心城市政策的所有特征，也不能全面審視政策文本制定的遠大目標和深遠意義。因此，有必要引入Y維度統籌協調的多元視角，對我國國家中心城市的相關政策進行綜合分析與衡量。基于對國家中心城市相關政策的內容和近年來國家對城市發展的要求，研究將能有效衡量我國國家中心城市發展的因素歸納為4個方面，具體如圖2所示。

（三）二維分析框架的構建

基于上述X維度和Y維度的內容構成，我國國家中心城市政策二維分析框架如圖2所示。

二、國家中心城市政策文本的樣本選擇及分析

（一）國家中心城市發展政策的樣本選擇

為了確保研究的嚴謹性、科學性，本文所選政策文本全來自國家權威機構發布的與國家中心城市發展密切相關的文件，最終篩選出從2014年到2018年的國家中心城市發展政策文本共9份（見表1）。

表1 國家中心城市發展政策文本統計

（二）國家中心城市發展基本政策工具編碼

本文對上述9份政策文本的內容按照“政策編號—章節/具體條款 ”進行編碼，形成基于政策工具的國家中心城市發展政策文本的內容分析單元編碼（見表2）。（限于篇幅限制，中間“3—8”號政策編碼省略。）

表2 政策文本內容分析單元編

（三）國家中心城市發展政策——X維度：基本政策工具分析

根據X維度的分類要求，對編碼好的政策單元進行歸類，結果如表3所示。

對表3進行分析可知，國家中心城市發展政策文本綜合運用了供給型、需求型和環境型政策工具。但從這3種政策工具在總體政策工具中所占比重來看，呈現出占比失衡的狀態。環境型政策工具占70%處于領先地位，供給型政策工具為23%，需求型政策工具只占7%。由此可知，目前主要依靠環境型政策工具推動國家中心城市的發展。

1.環境型政策工具過溢

整體來看，環境型政策工具使用較多，這符合我國的基本國情。因為國家中心城市建設在各方面都還處于探索階段，導致在政策工具的使用上絕大多數還處于目標規劃層面。在所使用的政策工具中也存在著政策不夠清晰、模糊性較強的問題，導致政策缺乏實際操作性，降低了政策應有的成效。

從數據分析結果來看，在環境型政策工具中目標規劃占比最高，占比為65%。策略性措施相比其他政策工具更具可操作性，因此在環境型政策工具中策略性措施起到了行動規劃的作用。在法規管制、金融支持和稅收優惠三個方面呈現真空地帶。國家中心城市作為最高級別的城市，在金融支持和稅收優惠方面相比于其他城市而言它們大多自身就是城市經濟發展的風向標，因此，國家將金融支持和稅收優惠更多的轉向其他一些中小城市是實現城市整體發展的戰略選擇。

2.供給型政策工具不足

整體來看，供給型政策工具占23%，占比偏低。從具體分析來看，基礎設施為11條所占比重最高，公共服務有2條，人才培養有1條，信息支持、資金投入和項目培育都為0。基礎設施政策具有突出優勢。公共服務和人才培養決定著國家中心城市未來的發展態勢，但在整個政策中這兩個方面是非常缺乏的，因此，有必要加強對這兩個方面的重視。在政策文本中未見信息支持、資金投入和項目培育的相關政。

3.需求型政策工具短缺

需求型政策工具對國家中心城市的發展具有直接的拉動作用。與環境型政策工具相比需求型政策工具更具直接性和快捷性。它不僅保證了國家中心城市發展的持續性，同時還提高了國家中心城市發展的質量。但是通過對一系列政策文本分析的結果來看，需求型政策工具只占7%，應用相對不足。具體來看，各個方面占比都不高，服務外包和海外機構分別只有1條，貿易管制2條，政府采購為0。然而，這類政策工具相比其他兩類政策工具來說指向更為明確，是促進國家中心城市發展最為直接的方式，它們的缺少弱化了政策整體的指導作用，但這為后續的政策制定提供了進步的空間。

（四）國家中心城市發展政策——Y維度：統籌協調的多元審視

在X維度分析的基礎上，加入Y維度衡量指標，研究從經濟、開放、創新、生態幾個維度出發，分析這些政策維度對于國家中心城市發展的影響，分析政策工具運用的合理性，得到圖3所示的二維分析結果。

根據圖3可知，有關于經濟發展的政策工具18條，占總體政策工具的29.5%，其余依次為城市開放26.2%，城市創新24.6%，城市生態19.7%。從各類數據在總體中的占比分布來看，關于經濟發展的政策工具位列前茅，城市開放和城市創新所占比重相差不遠，城市生態緊隨其后。從經濟發展的政策工具占比來看，雖然其占比位列前茅，但是與城市創新、城市開放和城市生態的占比情況，相差不是很遠。在國際層面，國家中心城市是全球資源配置和產業分工體系的重要功能節點，是國家對外開放的重要載體。[3]因此，國家中心城市在發展規劃中將對外開放列為重點具有其合理性。近年來國家對創新高度重視，創新是一個城市發展的不竭動力，增強城市的創新力是實現城市可持續發展的原動力。在這組數據中城市生態所占比重最低，就城市發展的整體要求而言，要實現城市的全面協調可持續發展需加快城市生態建設的力度。

三、結論與建議

（一）X維度的研究啟示

首先，環境型政策工具占比超過70%，這是我國對國家中心城市高度重視的集中體現。環境型政策工具作為國家中心城市發展的直接影響因素，對于國家中心城市的發展具有非常大的影響力。但從政策文本分析結果來看，目標規劃占比過大，導致政策的宏觀性和模糊性太大，降低了政策的實際可操作性。

其次，從總體上來看供給型政策工具的使用略顯不足。基礎設施建設在整個供給型政策中所占比重最大，體現了政府對于國家中心城市基礎設施建設的重視。人才培養、公共服務和項目培育在已有政策中是短板。最后是公共服務和項目培育，這些諸多方面無一不和政府掛鉤，這就涉及到政府的公共服務，在建設服務型政府理念的影響下，社會發展逐漸由之前的政府主導轉變為政府引導，多元治理的社會格局進一步加強。

最后，需求型政策工具對國家中心城市的發展具有拉動作用，但是目前我國關于國家中心城市的政策中需求型政策工具相對短缺，我國國家中心城市尚且還處于自我發展的階段。基于政府人力、物力、財力的有限性，政府已經無法實現全能型的政府，反而是出現了政府失靈的狀況，“‘失靈'在社會治理中不斷蔓延，逐漸呈現出常態化趨勢，并且形成‘治理失靈'的總體性存在形式。”[4]然而，“在社會復雜性無限增長的規律面前，因為受制于資源等的限制，政府職能的增長是有限的。”[5]介于這種狀態，最恰當的辦法是政府通過權力的分解，把一些技術性工作外包給擁有專業技術的企業，這樣一來不但能夠減輕政府壓力，還能夠增強社會對政府工作的理解和支持。

通過以上分析結果，我們可以從中發現政府對于國家中心城市發展政策的制定從政策工具的層面來看比較青睞于對環境型政策工具的使用。環境型、供給型和需求型三種政策工具在政策中的運用程度總體來看呈現出失衡狀態，政策制定者在今后的政策制定中需要合理的調整三者之間的使用率，政策工具的著力點應該從環境型的政策工具逐漸向供給型政策工具和需求型政策工具合理分配，使供給端和需求端兩側發力，發揮政策的“推——拉”作用。

（二）Y維度的研究啟示

國家中心城市的發展需要統籌協調多個方面。當前國家中心城市發展政策中對各元素的構成還存在很大區別。經濟發展始終處于主導位置，這與當前我國處于社會主義初級階段的國情有著本質的聯系。城市開放程度和創新程度在政策文本中的比重相對于城市生態來說更加趨于合理。城市生態對國家中心城市發展的推動作用體現尚不明顯。鑒于此，可以從以下兩個方面完善我國關于國家中心城市發展的政策。

一方面，通過經濟政策的宏觀把握保持經濟運行總體平穩、穩中有進發展態勢的同時兼顧城市的全方位發展。通過對政策文本的分析來看，政策工具使用還處于失衡的狀態。新時代應該加強對城市生態等后發者的重視，補齊國家中心城市政策制定的短板，實現經濟由高速增長向高質量增長轉變，轉變單方面追求經濟效益而破壞生態環境的粗放型經濟增長模式，促進國家中心城市全方位多層次的發展。

另一方面，促進城市創新推動城市生態。創新已經成為當今社會的主題，創新來源于知識的流動與交融，城市作為知識的凝結，承載著創新的使命。尤其是對于當前國家中心城市的相關政策制定來說，各政策工具并不是毫無關系的單一個體，而是互相影響的有機整體。城市的創新可以影響到城市的生態，城市生態可以通過科技創新實現更好的修復和提高，城市生態又反作用于城市創新。因此，新時代提升國家中心城市的全面發展，城市經濟、城市開放不可松懈，城市創新和城市生態也需嚴格抓起。

【參考文獻】

[1]寧甜甜，張再生.基于政策工具視角的我國人才政策分析[J].中國行政管理，2014（04）：82-86.

[2]張韻君.政策工具視角的中小企業技術創新政策分析[J].中國行政管理，2012（4）：43-47.

[3]田美玲，方世明.國家中心城市研究綜述[J].國際城市規劃，2015，30（02）：71-74+80.

[4]鄭家昊.“治理失靈”及其救贖——兼論兩種不同的社會認知觀及行動方案[J].學海，2016（03）：132-137.

[5]鄭家昊.論高度復雜性條件下的政府職能議題——職能轉變路向與研究范式變革[J].探索，2017（01）：27-33.

[6]李健，王博.基于政策工具的中國節水政策框架分析研究[J].科技管理研究，2015，35（04）：218-223.