長三角創新一體化呼喚區域共同政策

文/宋 宏（安徽大學創新發展研究院）

一、制度一體化是長三角一體化健康發展的深層要求

2019年5月，國家頒布的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》指出，長江三角洲地區（以下簡稱“長三角”）要強化創新驅動，建設現代產業體系，成為高質量發展的區域集群。2019年長三角主要領導座談會確定，繼續推進2018年制定的《長三角一體化發展三年行動計劃（2018—2020）》，將科技產業創新列為三年行動計劃的重中之重任務。6—7月，長三角一市三省分別出臺實施方案或行動計劃，明確建設長三角創新圈，加強協同創新，深度合作，建立科技創新共同體、產業創新帶和共建創新平臺等，并部署相應的行動、項目與布局。

從制度角度分析，目前中央層面出臺了規劃綱要，這是總體性的戰略指引；長三角各省市層面出臺了實施方案或行動計劃，落實國家規劃；區域層面出臺了三年行動計劃，部署和布局了近三年所要實施的項目和工程。初步形成了國家制度政策、區域共同政策、區內各地方政策三個層面的制度架構。但從行政區劃利益分割轉向區域利益一體化，如何調節與治理共建、共保、共通、共享中的利益關系，僅有規劃的原則指引還不夠，仍需要具體的制度安排，即細化的區域共同政策。在上述三個層次的制度安排框架中，共同政策是區域一體化中制度一體化最主要的形式。

之所以強調制度一體化，因為這是區域一體化的深層要求。基于區域一體化的國際經驗，美國經濟學家巴拉薩關于區域一體化理論的經典描述中，把區域一體化分為市場（貿易）一體化、要素一體化、制度（政策）一體化和完全一體化四個階段及形態，四個形態按一體化層次和程度由淺入深遞次演進。可以認為，制度一體化是長三角一體化發展的深層次內在要求，既是長三角一體化的題中之義，又是長三角一體化深入發展的必要保障。

二、長三角面臨的壓力和首要共同利益需求

長三角是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，在全國經濟中具有舉足輕重的地位。國家推進長三角一體化發展的戰略意圖之一，即是打造能夠帶動和支撐區域乃至全國發展的增長極。但是，目前長三角正面臨著嚴峻的經濟下行壓力。據統計，2019年上半年，上海市GDP達16409.94億元，同比增長5.9%；浙江省GDP達28256億元，同比增長7.1%；江蘇省GDP達48582.7億元，同比增長6.5%；安徽省GDP達15664億元，同比增長8%。長三角在保持經濟增長的同時，增速放緩，延續了2017—2018年長三角經濟增長持續下行的態勢。

與此同時，長三角經濟發展處于結構深度調整和動能根本轉換期，傳統經濟支撐力衰退，而新的經濟動能有待成長。據統計，2018年，上海市戰略性新興產業增加值達5461.91億元，比上年增長8.2%。其中，工業增加值達2377.60億元，增長4.2%；服務業增加值達3084.31億元，增長11.3%；戰略性新興產業增加值占上海市GDP的比重為16.7%，比上年提高0.3個百分點。2018年，江蘇省高新技術產業產值較上年增長11.0%，占規上工業總產值比重為43.8%，較上年提高1.2個百分點；戰略性新興產業產值較上年增長8.8%，占規上工業總產值比重為32%，較上年提高1個百分點。2018年，浙江省以新產業、新業態、新模式為主要特征的“三新”經濟增加值占GDP比重為24.9%。2018年，安徽省高新技術產業增加值增長13.9%，占規上工業比重由上年的40.2%提高到40.4%；戰略性新興產業產值增長16.1%，占規上工業比重由上年的24.7%提高到29.5%。從總體上看，長三角新興產業雖然顯示出主導趨勢，但尚未成為經濟的主體部分。

當前，新一輪科技產業革命與長三角經濟動能轉換交匯，使應對經濟下行、再造現代產業基礎和產業鏈有了機遇，強化創新驅動成為長三角最重要的共同利益需求。從現在起到2030年，可能是新科技產業革命全面爆發的時間窗口。2019年，美國數百家科學、企業和智庫機構的一項研究報告給出預測，指出未來20～30年科技產業革命的增長點，包括五個方向和20個領域。五個方向即新能源、新材料、新一代信息智能、生命生物和生態環境；20個領域包括物聯網、機器人與自動化發展、智能手機與云端計算、智能城市、量子計算、混合現實、大數據分析、人類增強、網絡安全、社交網絡、先進數碼設備、先進材料、太空技術、合成生物技術、增材制造、先進醫學、新能源、食物和淡水科技、新型武器和對抗全球氣候變暖。

回看長三角，目前長三角一市三省正在聯合編制產業地圖，內容包括推進科技創新一體化：高質量構建長三角科技創新共同體，加快兩大綜合性國家科學中心聯動發展，加快培育長三角科創圈，聯手突破一批“卡脖子”關鍵技術，加快建設全球創新高地。推進產業發展一體化：瞄準集成電路、新型顯示、大數據、人工智能、新能源汽車等未來產業和重點領域，依托龍頭企業、中介組織、研發機構、開發區等，搭建一批產業一體化組織，打造一批世界級產業集群。攜手打造數字長三角，加快推進5G等新一代信息基礎建設，合力建設長三角工業互聯網。產業地圖顯現了面向2030的戰略布局和行動，也展示出一市三省在上述領域都有科技政策和產業基礎，并且在創新鏈和產業鏈上有著大量的交集與關聯，合作空間極其廣闊，創新一體化的客觀必然性與現實可行性極強。

三、制度一體化何以重要

20世紀70年代前后，旨在解釋經濟增長的研究受到長期經濟史研究的巨大推動，“新增長理論”把制度因素納入解釋經濟增長中來，成為經濟增長的一個要素（變量）。經濟學意義上的制度，“是一系列被制定出來的規則、服從程序和道德、倫理的行為規范”，新制度經濟學大師諾思稱之為“制度安排”，即支配經濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排。關于制度的重要性，制度經濟學給出了以下理解要點。

其一，交易成本與效率。在分工不斷深化的經濟生活中，交易鏈條不斷加長，人們之間信息不對稱日益嚴重，交易成本不斷上升。因此，人們經濟交往必須依賴可信賴、可預期、相當規律的行為模式來規范和協調。具有規范和協調功用的制度降低了交易成本，從而實現交易活動并且提高效率。

其二，制度變遷與創新。技術革新為經濟增長注入了活力，但人們如果沒有制度創新和制度變遷的沖動，并通過一系列制度(包括產權制度、法律制度等)構建把技術創新的成果鞏固下來，那么人類社會長期經濟增長和社會發展是不可設想的。在保障科技革命和產業變革活動及其成果的意義上，制度具有決定性的作用。

其三，產權明晰與“公地悲劇”。經濟活動是追求利益的活動，投入和產出都有利益歸屬與分配問題。制度經濟學的核心概念之一，就是明確利益歸屬的“產權”。科斯定理證明，一旦產權明確界定，而各利益相關者之間的聯絡、談判、簽約等的成本足夠低，則無論將產權劃歸給誰，最終可達到該資源的最優配置和使用。諾思指出，市場的有效性意味著充分界定和行使產權。在信息不完全的市場，產權結構及其行使得到確認，能夠降低或消除不確定性。而當產權模糊，則會導致“公地悲劇”。因此，制度一體化必須講求產權明晰，并制定相應的政策法規，明確責任和義務，并且保持產權穩定。

由此可以認知，在區域一體化發展中，制度一體化是何等重要。倘若區域制度政策是一種地方分割狀態，那么區域一體化的共同行動便無從進行統一的規范和協調，其進程也無從具有一致性。

四、區域一體化共同政策的實踐經驗

在歐洲一體化進程中，歐盟逐步建立和完善了一系列共同政策，主要有關稅同盟（市場一體化）、共同農業政策、共同漁業政策（要素一體化）、共同地區政策、共同社會政策（公共政策）、共同貨幣政策、共同外交和安全政策（完全一體化）、保護消費者政策以及共同外貿政策等。在經濟、政治以及安全和防務領域實現聯合的歐盟格局。從歐盟的實踐經驗可以看出，“一體化”意味著各成員要“讓渡”部分權力，由共同體在超越各個成員之上統合并行使這部分權力，而“共同政策”就是這樣的“統合性政策”。

在科技創新共同政策方面，歐盟范圍擴大后，成員國家的科技創新平均水平總體上與美國相差50年，與日本的差距也在不斷擴大。為振興歐洲科技創新，歐盟已實施了七輪“研究、技術開發及示范框架計劃”，簡稱“歐盟研發框架計劃”，第八輪研發框架計劃“地平線2020”正在實施。第七輪研發框架計劃包括歐洲原子能共同體、聯合研究中心、合作（合作項目、協調、支持行動）、集成領域、研究人員、能力等6個部分。在集成領域將優先發展健康、生物技術、信息技術、納米科學技術、能源、環境和氣候、交通、社會—經濟科學、空間和安全等9個主題。歐盟還建立了基金，對上述優先合作研發領域總投資達到約447.35億歐元。

歐盟制度一體化的經驗主要給我們以下啟示：以共同政策為主導，消除政策分割。隨著歐盟發展進程，共同政策的廣度和深度不斷拓展。在一體化框架下，共同政策均轉化為各成員國的內部政策（國內法），實現有機融合。擁有制度一體化組織結構，包括決策、執行、協商和智庫。為科技創新、區域協調、社會發展、部分產業（農業）等共同政策配套建立相關基金，給予財力預算保障。其中的核心是區域共同政策。

五、以區域共同政策統領消弭政策分割

長三角的地方政策，不僅在政策理念、結構體系、調節方式和力度標準等方面有政策落差，而且在央地之間、地方之間存在政策分割。按行政歸屬關系確定政策及其執行范圍，會形成政策的行政邊界和條塊分割。制度一體化的核心是消除分割，消除分割的動力在于共同利益和共同需求。把共同事務的調節治理原則、方法和機制凝結固化為具體的、標準化的共同政策，各地在共同事務領域遵行共同政策，由此消弭政策分割。

《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》體現了國家戰略和國家意志，對長三角一體化發展提出了目標、任務和空間布局。在發展方式、動能、內外環境深刻轉變的大背景下，長三角發展亟需解決的問題至少包括以下幾個方面。一是依靠科技創新及其與產業融合，轉變發展動能。二是應對以往全球化形成的產業鏈可能解體的挑戰，實現產業基礎和產業鏈特別是現代產業鏈再造，建設高質量發展區域集群的現代產業體系。三是全面納入可持續的綠色發展軌道，推進區域生態系統有效保護治理。

長三角科技產業創新資源雄厚，在產業創新領域有很多交集。正在編制中的產業地圖列出的重點領域既是世界科技產業革命的重點，也是我國亟待掌控的核心科技、“卡脖子”技術和今后的主體產業。目前分散于各省市的創新活動，本身具有創新鏈、產業鏈的內在邏輯和系統結構，將必然越來越多地產生共同行動、共性問題和共同利益，為此應在制度上加以統合，建立規范協調這些共同行動、共性問題和共同利益的規則體系，即區域共同政策。共同政策應完善長三角科技產業創新規劃指引、各重點領域創新共同體或聯盟組織機制、知識產權交易與保護制度、科技要素流動與激勵政策、科技產業合作平臺與運管機制、創新投入與產出利益分配政策等方面的制度體系，調節和規范資源有效集成，高效開展創新。

當前，長三角制度一體化建設應從以下幾個方面著手。一是完善長三角一體化制度結構體系。從制度結構體系看，長三角一體化應包括國家規劃、區域共同政策、各省市地方政策三個層面制度。目前，長三角制度結構中間層面即區域共同政策亟待充實完善。二是啟動制定共同政策。將謀劃和制定長三角區域共同政策列為重大議程，從當前最需要、最緊迫的共同需求和共同利益出發，啟動科技創新、產業再造和生態建設3項共同政策的研究編制工作，保障長三角“共同行動”的執行與落實。三是加快建立長三角基金。共同政策是事權和財權的結合配套，為保障共同政策的落實，需要加強財力支持與調節。應加快由國家+省市+社會合力建立的長三角基金及其分項基金在長三角地區的配套使用。四是統籌完善各領域細分的專業智庫建設。目前，長三角綜合類智庫發展快速，但細分領域專業智庫發展不足，亟需完善。應當以科技、企業等方面有關專家為主體，統籌建立細分化的專業智庫，作為長三角各項共同政策制定的智力支撐系統。

需要指出的是，區域制度一體化以及共同政策的制定與實施，關涉區域一體化的治理結構。治理結構既是共同政策的供給者，也是共同政策的實施者和監督者。沒有合理完善的治理結構，區域一體化的共同政策乃至制度一體化將難以形成。隨著長三角區域一體化的縱深發展，進一步完善區域一體化治理結構無疑亟待深入研究和扎實推進。