關于拱墅區地鐵站點周邊用地效能提升的規劃對策

□杭州市規劃和自然資源局拱墅分局 李思靜

自中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民群眾不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，這對國家治理體系和治理能力現代化提出了更迫切的要求。“多一些治理，少一些統治”成為中國21世紀實現現代化，實現民族振興百年夢的變革方向。

自然資源部門作為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的部門，更需要在堅守自然資源底線的同時，通過國土空間規劃的統籌引領作用，不斷探索實踐，推動區域社會經濟生態和諧發展，讓群眾共享美好生活。

結合此次“不忘初心、牢記使命”主題教育，杭州市規劃和自然資源局拱墅分局根據前期部門走訪意見和黨代表、人大政協委員意見以及群眾訴求，對制約拱墅區社會經濟發展的瓶頸因素和群眾呼聲較高的地鐵問題開展了深入調查研究。

一、調研基本情況

8月開始，拱墅分局開展了為期2個月的全區既有土地資源全面摸排梳理工作，分批走訪了杭州市交投集團、杭州市運河集團、杭州市土地儲備中心、拱墅區城建發展中心、城中村改造指揮部、拱宸橋舊城改造指揮部、科技園區等市、區兩級做地主體，就經營性用地地塊情況、做地出地計劃等問題進行了深入的溝通和探討，重點針對地鐵站點周邊用地現狀進行了調查梳理。在主題教育開展期間，該局委托開展了地鐵8號、14號、15號線站位控制性規劃研究和站點周邊用地挖潛規劃研究。在研究過程中，該局與杭州市地鐵集團、拱墅區發改經信局、拱墅區住建局等相關部門開展了地鐵沿線用地情況的座談交流。同時，結合“雙聯雙入、走親連心三服務”活動，該局通過對建設單位、街道、村社的走訪座談，進一步摸排地鐵站點的周邊用地情況，對站點周邊重點項目開展了審批協調服務，也研究了提升地鐵站點周邊用地效能的規劃思路。

二、地鐵站點周邊用地開發存在的問題

經走訪調研和分析發現，現階段拱墅區地鐵站點周邊用地開發主要存在以下問題。

一，站點設置與重要節點結合不緊密，難以發揮聯動效應。一方面，既有站點在謀劃之初沒有充分考慮與站點的結合度，大型商業樓宇、旅游景點、交通站場、醫院等人流密集區域沒有點到點的站點設置，主要出入口與最近地鐵站點的距離大部分在500米以上，而半山森林公園、浙江省腫瘤醫院等直線距離更在2000米以上（詳見下表）。

另一方面，站點覆蓋率不足，無法輻射到該區重要的產業平臺和大型居住區。線路站點500米輻射半徑覆蓋的產業發展區塊占總數的55%，且主要集中在留石快速路以南，北部嚴重不足，特別是北部軟件園、智慧網谷、康橋園區、田園區塊等。同時，規劃中的拱墅區整體線網密度0.4km/km2，遠低于六城區平均線網密度0.6km/km2，缺乏對該區未來產業發展和居民出行的支撐力度。

拱墅區重要節點與最近地鐵站點的距離統計表

二，周邊用地與站點未形成有效連通，地下空間整體優勢未發揮。一方面，該區既有站點中還沒有真正的地鐵上蓋物業，無法實現車站與物業的無縫連接，不利于集約利用土地和提高物業的經營效益。另一方面，即便與地鐵站緊鄰的物業也缺少與站點出入口的連接通道，使用者無法便捷出行，這對減少不必要的道路交通、營造安全健康的社區整體環境不利。

三，站點周邊土地綜合開發利用功能有待優化。一是軌道站點周邊500米范圍內存在部分低效用地，開發強度偏低，與中心區站點需提升辦公和商業容量的發展規律不一致。如緊鄰地鐵3號線大關站的歐尚超市、百安居等商業用地，規劃容積率只有1.0左右，周邊已開發的遠洋商業商務用地容積率已達5.0以上，本區塊應有的土地價值無法全面體現。二是地鐵站點周邊用地性質有待優化，綜合開發效益需進一步提升。如地鐵10號線國際會展中心站周邊（汽車城區塊），傳統的汽車業務逐步從線下向線上演變，現有業態與該區塊會展、商務等的整體需求已不相適應。三是地面交通與地鐵車站的接駁還有改善空間，立體過街設施較少，公交首末站缺乏。

三、提升站點周邊用地效能的對策建議

（一）加強線站提前謀劃和管控，提高站點輻射帶動效應

要吸取地鐵三期線網建設的經驗教訓，增強“謀篇布局”的前瞻思維，在積極爭取軌道線網四期建設里程的同時，提前做好落實線網的相關技術條件準備，同步開展線路站位控制的細化研究，確保線路落地的精準性。

拱墅分局已牽頭開展了《拱墅區產業空間布局規劃研究》，提出了加密軌道線網構建核心十字骨架，軌道線網有望由原規劃6線增加至13線，總里程增加約50公里，線網密度由0.4km/ km2上升至1.3km/km2，站點500米輻射半徑覆蓋全區產業發展區塊的比例將從55%提高到93%，南北交通差異問題基本得到了解決。目前，14號、15號、17號軌道線網已基本納入在編杭州市軌道網，其中14號、15號線已基本明確納入在編地鐵四期建設規劃，8號線西延尚在爭取。同時，該局還委托開展了地鐵8號、14號、15號線站位和車輛段控制性規劃研究，對線網提前進行工程技術論證，確保線站具備落地條件。

（二）加強站點定位及周邊用地研究，實施分類管控

要從站點所處的功能和交通區位、用地開發潛力、服務腹地范圍等方面綜合考慮，明確站點定位、功能、規模等，建立不同性質站點的分類管控和用地提升措施，從而實現精準化的發展引導。

一是重要站點實施“要素集聚、功能混合、高強度開發”的TOD開發模式。此類站點主要位于規劃的大型商業集聚區和居住區或屬于地鐵換乘站，周邊用地具備TOD開發所需的可挖潛空間。在開發模式上需要中心區高密度的商業住宅來保障人流，外圍低密度的開敞空間來保障社區環境，通過地上地下一體化的設計，實現住宅、商業、辦公、休閑娛樂、居住配套、城市公園、綜合交通等的多功能復合，依托軌道交通提供的可達性，在增加土地價值的同時提供更宜人的生活模式。

如香港國際金融中心是香港作為世界級金融中心的著名地標，綜合交通發達，地鐵東涌線、機場快線的香港站與其相連，荃灣線、港島線的中環站也與其相連；地上地下空間無縫連接，底層連接中區行人天橋系統，連接鄰近建筑物包括交易廣場、香港郵政總局及中環碼頭；上蓋開發強度高，國際金融中心一期，樓高210 米，樓面面積約7萬平方米，每日約有5000人在此工作；二期高415.8 米，樓面面積約20萬平方米；商場總樓面面積達43萬6千平方米，是“地鐵+物業”模式的典型案例。

結合地鐵線網和站點性質分析，拱墅區的重要站點主要有杭鋼站、拱康路站、祥園路站、通益路站、俞家橋路站等，需要結合區塊發展條件和發展趨勢，對站點周邊用地進行重新規劃論證，有條件的及時啟動規劃調整，以形成TOD開發模式。其中大運河新城核心區拱康路站、杭鋼站目前正借助大城北開發建設的契機，對周邊用地進行新一輪的城市設計和功能調整，將兩個站點打造成集合商業商務、步行空間、生態景觀等多功能的一體化站點。14號線與15號線換乘站俞家橋路站位于鐵路北站單元智慧網谷產業平臺范圍內，周邊現控規為瓜山保留農居和創新型產業，可結合未來社區、產業社區來打造，整合周邊居住和產業空間，研究站點與已出讓的創新型產業用地之間的整體聯通、與未出讓的產業用地之間的整體開發可能性；14號線與8號線換乘站祥園路站周邊規劃為拆遷安置房、泰嘉廣場和園區商業商務用地，已出讓2宗，未出讓7宗（2宗住宅、2宗商業、2宗工業、1宗留用地），尚有條件對周邊用地進行整合提升；14號線與遠景17號線換乘站通益路站周邊規劃以住宅用地為主，可結合法液空未來搬遷重新謀劃TOD開發的可能性。

建議對這些站點及周邊用地及早開展城市設計，研究用地功能及綜合交通，提出換乘設施要求、中心區商業商務及住宅的合理規模，并按照杭州市相關政策所確定的開發強度指標，對需要突破指標的，也可作為向市里爭取政策的依據。

二是主要站點實施“功能優化、強度提升”的開發模式，主要針對周邊存在低效利用土地的站點。此類站點要充分利用好軌道建設的契機，統一考慮站點及其周邊用地，一體謀劃、一體規劃、一體設計。該局通過對站點500米輻射半徑內的土地現狀情況進行調查，站點沿線還有不少可挖潛的區塊。其中大關—拱宸片區的歐尚超市、百安居地塊可結合地鐵3號線、未來的8號線登云路站的建設，按居住商業綜合體整體提升開發強度；莫干山路沿線的汽車北站地塊隨著高鐵、城際及私家車的快速發展，長途客運量將逐步減少，可結合地鐵10號線站點，與周邊藍孔雀、復地活力廣場、復地北城中心等商業綜合體一體化設計，按商業交通綜合體進行開發強度提升；汽車城區塊周邊匯集了產業園區、商業綜合體、高端住宅小區、城市公園等，可結合地鐵10號線國際會展中心站與未來8號線站點，對區塊的業態與功能按居住商業綜合體進行整體調整，提升該區存量用地的產出效益。

三是次要站點（一般站點）實施“空間連通”模式，主要針對周邊用地已基本實施、沒有太大提升空間或者尚有部分未出讓地塊的站點。需要在地鐵實施時充分考慮地下通道的預留，為周邊地塊進入地鐵站點提供便捷的人行設施，在條件許可的情況下可以對地下空間進行適當的商業開發。在建設項目規劃審批中，該局對前期未充分論證與站點關系的地塊進行了一些實踐引導，將與站點地上地下空間一體化開發的要求納入規劃條件，并在方案中予以落實。如杭政儲出〔2019〕23號寶龍地塊地鐵4號線穿過基地內側，且在地塊內設置有三個出入口，該局經與相關部門、開發主體、街道深入對接溝通，在方案設計中要求該項目地下二層與地鐵 4 號線無縫對接，預留部分商業業態，依托地鐵打造一個時尚購物街區；地下一層預留人行通道，跨沈半路與上塘河沿線，與連接水上運動小鎮。橋西拱宸橋單元GS0603—B1/B2/B4—31地塊位于工業設計小鎮東南角，毗鄰5號線大運河站，該局在核發規劃條件時明確要求項目設計時預留地下通道與大運河站出入口相銜接，便于工業設計小鎮的人流集散。

以審批實踐為基礎，建議對三條線路共16個站點的出入口進行提前規劃引導。如祥符老街預留三墩路或大吉路一側地鐵出入口，并統籌學校、醫院地下停車設施與地鐵站點的互聯互通；近豐慶路一側結合留用地、人才公寓、文化技校等公建設施而增設出入口。運河灣管家漾站重點預控地鐵站點與周邊未出讓地塊以及水上巴士集散中心等地下空間協同。北秀街站西側出入口兼顧南面商業地塊及站前廣場，充分利用規劃公園綠地及設置廣場，將北秀街南北公園與廣場連通，可以極大地提升各區塊的社會經濟效益。

（三）加強站點周邊用地管理機制研究，實施組織保障

一是有步驟有計劃地開發站點建設公共中心，安排好開發時序，分步建設。對于已建、在建但未開通站點（主要為3、4、10號線），周邊用地優先開發未出讓且基礎條件較好的用地，未來逐步對調整或更新的用地進行開發。對于新增站點（8、14、15、17等線），用地開發需要提前統一協調謀劃，用地近中期可作為1.5或2.5產業空間預控，必要時留白部分站點用地，為未來發展留有余地。二是圍繞軌道站點，集聚空間、要素、資源，從全區統籌的角度，優化土地指標分配，改變原做地主體各自為政、自打算盤的局面，集全區之力打造重要站點空間。三是在區級層面建立專門的協調機制或充分依托規劃聯席會議等議事制度及時研究解決站點周邊建設中所存在的問題，形成各部門、各方面的協同聯動機制，共同配合，為拱墅區經濟新增長點的培育提供行政支持。

完善的城市交通基礎設施是城市發展的脈搏，地鐵四期建設將在亞運會后迎來全面建設的高潮，這也將是該區的一次重大機遇，要抓住建設契機就需做到大膽謀劃、細致求證、嚴格落實，結合站點開發為拱墅區新一輪騰飛助力。