在新形勢下桐鄉市農村土地綜合整治的實踐與思考

□桐鄉市自然資源和規劃局 樓健輝

農村土地綜合整治是保護耕地、實施“藏糧于地”戰略的有效舉措，是改善農業生產、農民生活、農村生態的重要抓手，更是保障用地和促進經濟社會可持續發展的有效手段。隨著桐鄉市城鄉一體化步伐的進一步加快，用地供需矛盾已成為常態性問題。為破解土地資源要素制約，從2009年起桐鄉市開展農村土地綜合整治工作，堅持民意為先、注意節地、質量為本、注重生態等理念，結合自身的自然資源稟賦，不斷優化調整農村土地綜合整治的政策和各項舉措，凝聚各方的積極性和創造性，持續將農村土地綜合整治工作向縱深推進，優化城鄉用地結構，助力城鄉融合發展。

一、農村土地綜合整治工作實施情況

2009至2018年，桐鄉市已累計批準農村土地綜合整治項目156個，投入整治資金22億元，復墾建設用地20846畝，搬遷農房2萬余戶，通過整治獲得了增減掛鉤指標20846畝，除在建新區塊中的存量建設用地外，該指標中的12220畝（占53%）用于農民安置與新農村建設，其余的10727畝（占47%）用于二、三產業用地，取得了較好的效果。

隨著農村土地綜合整治工作的開展，桐鄉市不斷將其深入推進，內涵不斷豐富，可分為以下四個階段。

第一階段（2009—2011年）：以實施“兩新”工程建設為抓手，推動宅基地復墾和促進農房集聚為主要內容。2010年桐鄉市政府出臺了《桐鄉市農村宅基地整理復墾工作實施意見》，主要以零星宅基地復墾為主，項目資金獎勵按實施復墾面積9.5萬元/畝補助，為該市“兩新”工程建設的順利起步提供了強大的推動力。本階段共實施農村土地綜合整治項目18個，復墾面積雖有3423畝，但由于節余指標少，使項目資金難于平衡，實施的持續性出現了問題。

第二階段（2012—2016年6月）：以建設用地復墾和節約集約用地為關鍵，提高農村土地綜合整治項目的節地率。2012年該市出臺了《關于扎實推進農村土地綜合整治工作的意見》和《關于印發桐鄉市農村土地綜合整治項目管理辦法的通知》，首次規范和明確了農村土地綜合整治項目的組織、實施和管理，將提升項目節地率作為重要目標。通過農村土地綜合整治項目所節余的城鄉建設用地增減掛鉤指標由各鎮（街道）自己使用，所得收益全部返還給鎮（街道）。該市政府采取“以獎代補”的措施，對節地率在30%以下的項目，獎勵20萬元/畝，對節地率在30%以上的項目，獎勵23萬元/畝，從而引導農村土地綜合整治工作逐步走向良性循環。

第三階段（2016年7月—2017年）：以提高復墾質量、完善補助政策為目標，實施“占優補優、占水補水”的占補平衡政策。2016年7月，該市出臺了《桐鄉市人民政府辦公室關于印發調整完善補助政策加快推進農村土地整治工作意見的通知》，提出了差別化復墾質量獎勵的政策，首次提出了70%以上復墾為水田的要求。該市政府按節余的城鄉建設用地掛鉤指標23萬元/畝實施獎勵，對復墾為水田70%以上的項目，實行了2.5萬元/畝的額外獎勵，未達到70%水田比例的項目，實行了1萬元/畝的差別化獎勵政策，推動了農村土地綜合整治項目實施質量的提升。

第四階段（2018年以后）：以統籌節余指標、發揮要素最大效益為出發點，建立城鄉建設用地節余指標統籌管理機制，提高指標使用效率。2018年3月，該市出臺了《桐鄉市人民政府辦公室關于印發建立城鄉建設用地增減掛鉤節余指標統籌管理機制的實施意見的通知》，在繼續按節余指標23萬元/畝進行獎勵的同時，建立節余指標統籌收儲機制，以60萬元/畝的價格，對每個項目節余指標按30%以上的比例進行統籌。同時還設立了“復墾質量獎”，復墾為水田的按2.5萬/畝進行獎勵，從而提升了農村土地綜合整治的整體效應。

二、農村土地綜合整治實施績效

（一）為城鄉融合發展提供要素支撐

一是為統籌城鄉發展提供了用地保障。長期以來，桐鄉市因城鄉建設快速發展而用地需求較為旺盛，且年度計劃指標逐年下降，城鄉增減掛鉤指標為該市統籌城鄉發展提供了較大的要素支撐。近三年來，城鄉增減掛鉤指標已占全市用地指標總量的約45%。

二是極大地緩解了桐鄉市建設項目補充耕地的壓力。農村土地綜合整治在項目內實現了耕地占補平衡，在項目內占補平衡后的耕地有余時還可以作為其他建設項目的補充耕地來源，緩解了建設項目補充耕地的壓力。

三是在建設用地總量控制方面，實現了在不突破“天花板”的前提下，有效保障了城鄉發展的用地需求。至2018年底桐鄉市現狀建設用地總量201.9平方公里，現狀城鄉建設用地規模180.96平方公里。總體開發強度已達到27.8%，城鄉總規模略超規劃控制規模，可開發空間十分有限，只有通過有效盤活流量才能充分保障該市城鄉發展用地的需求。

（二）為優化城鄉用地布局發揮積極作用

一是有效整合農村用地空間，優化農村用地格局。長期以來，桐鄉市農村建設用地普遍結構布局散亂。通過對分散、低效利用的農村建設用地進行整治，該市推動農戶相對集中居住，整合自然村落，優化農村建設用地格局。自2009年實施農村土地綜合整治以來，累計對4963個農村建設用地圖斑進行了搬遷整治，逐步改變了農村低小散亂的用地格局。

二是有力優化用地指標配置，促進節約集約用地。通過農村土地綜合整治，桐鄉市撤并分散的農村居民點，合理利用騰退的宅基地、廢棄地和空閑地，有利于形成農村人口向城鎮和中心村集聚、耕地向規模經營集中的新格局，農業產業向規模化、集聚化、專業化發展，同時盤活農村存量建設用地資源，解決了大部分農戶建房的需求，產生的節余指標還可以支持城鎮發展建設，促進農村基礎設施和公共服務的集約高效，提高了城鄉土地資源的配置效率，提升了土地利用的節約集約水平。

三是改善農村人居環境，促進新農村發展。通過農村土地綜合整治，桐鄉市改善了農村居民點臟亂差、基礎設施落后的現狀，將農村居民搬遷到交通便利和區位條件優越、配套設施齊全、居住功能完善的現代化城鎮小區或新農村社區，不僅有效改善了農村居民建房的房屋質量和居住環境，而且使村容村貌煥然一新，成為“管理規范、環境整潔、設施配套、生活舒適”的農村新社區，縮小了城鄉差距，增強了農戶的幸福感、獲得感。

（三）壯大農村集體經濟，有效增加農民收入

一是提升農田生產水平，有助于農田效益最大化。農村土地綜合整治項目的實施，完善了農田基礎設施配套，改善了農業生產條件，降低了生產成本，使農田產出提質增效。同時，促進了農村土地承包經營權的流轉，為農業規模化經營提供了基本條件，推動了農業產業化發展，間接帶動了農民創業增收的空間和機會。

二是通過農村土地綜合整治獎勵政策，壯大村集體經濟。農村土地綜合整治項目的開展，盤活了村集體存量建設用地，帶來了項目資金，擴大了村集體經濟收入來源，推動了農村集體經濟的發展。如屠甸鎮匯豐村、石門鎮桂花村、河山鎮八泉村這三個“整改拆”試點項目，通過農村土地綜合整治項目獲得的指標收益，保障了“整改拆”的資金來源。三個項目分別獲得節余指標36.64畝、10.35畝和17.518畝，通過交易用于中心城區的商住開發，交易價格為77 萬元/畝，分別獲得指標收益2821.28萬元、796.95萬元和1348.886萬元。桐鄉市還依托農村土地綜合整治平臺，實施了該市首個“飛地”抱團項目。30個經濟薄弱村通過交易91.338畝的節余指標，獲得收益4566.9萬元，有力地推動了各村的資源互補，有效緩解了村級集體經濟發展的資金難題。

▲桐鄉市經過農村土地綜合整治后的耕地

三是實現耕地保護與農民增收的雙贏。在農村土地綜合整治項目的推進過程中，桐鄉市政府推行“以獎代補”政策，不僅有效增加了耕地面積，實現了“以建促保”，還有效激發了廣大農民群眾保護耕地的內在動力，營造了耕地保護的良好局面。項目資金的投入和拆舊補助等，直接使農戶受益。據初步計算，通過農村土地綜合整治的搬遷，戶均可獲取拆舊補助8—10萬元。

三、農村土地綜合整治實施過程中存在的問題

（一）新農村規劃用地空間不足制約項目實施

自2009年開展“美麗鄉村”建設、促進新農村集聚以來，桐鄉市農村面貌日新月異。配套齊全、環境優美的農村新社區的示范效應不斷顯現，要求搬遷的農戶有增無減。但新社區的規劃空間已不能滿足農戶建房的需求，制約了農村土地綜合整治項目的實施。

（二）復墾地塊較零星，節地水平有待進一步提高

自2009年實施農村土地綜合整治以來，桐鄉市逐步實現了農戶建房集中居住的需求，但由于新村集聚需要一個長期的過程，在充分尊重農民意愿的同時，出現了不同程度的“拔蘿卜式”“開天窗式”的復墾情況，復墾后的地塊難以與周邊農田集中連片，造成農村土地綜合整治項目的拆舊地塊零星、分散、破碎化，項目節地率較低。通過統計，該市復墾地塊在10畝以上僅占32%。因此出現了老村越來越零散，而新村集聚點還在增加的現象。

（三）復墾質量有待進一步提高

目前，桐鄉市不同程度地存在“重建新、輕拆舊”“重數量、輕質量”“重建設、輕管護”等問題。項目實施標準總體上偏低，實施水平差異較大，復墾質量仍難以保證。該市通過政策引導和加大補助力度等措施，復墾為水田的比例已從2014年的34%提高到2017年的62%，但仍未達到要求的70%。

（四）建新區用地安排不夠科學

項目立項時，農村建新區用地安排還不夠科學。主要表現在安置地塊選址不符合民意，使拆舊農戶不愿進新建區；存在公路、高壓線穿越等情況，造成土地指標使用率降低；規劃的新建安置區還不同程度存在空閑地、邊角地等，這導致節約集約利用水平不高；安置區內的建設安排無序等影響了項目的實施。

四、進一步加強農村土地綜合整治工作的措施

（一）以“重民生”為根本，切實加強規劃空間保障

一是要加快“1+X”新村點內土地取得和用地空間保障。在年度規劃局部修改時，應優先將規劃空間指標用于新村集聚點，優先保障農戶的搬遷建房需求。

二是在國土空間總體規劃編制時，加強新村集聚點的空間保障力度，充分考慮和滿足規劃期內農村居民集聚的空間需求。

三是加強管控，嚴格按村莊規劃審批農戶建房，積極引導農戶向新市鎮、新社區規劃點集聚，嚴控點外建房、未批先建等行為。

（二）以“重基礎”為目標，夯實村莊規劃編制與實施

一是要補齊農房集聚改造短板，按照“做優1點、做強X點、控制Y點”的總體要求，科學合理編制村莊布點規劃，重在可實施、可落地。堅持村域內統一規劃、戶型統一設計、功能配套齊全、居住環境優越的原則，統籌規劃農房改造集聚區域，充分挖掘村級歷史、豐富文化內涵，設計具有江南水鄉韻味，體現鄉愁、人居環境優美的鄉村規劃。根據各村特色，結合傳統文化村落保護，統一規劃，實施傳統文化村落的“有機更新”，避免重復搬遷，大拆大建，減少不必要的人力物力財力浪費；規劃重點考慮安置形式多元化，根據農戶自愿自主原則，統一設計公寓式、現代式、中式的各種農房樣式，滿足各類農戶的安置需求。

二是出臺鼓勵和支持農戶搬遷落地的各項舉措，發揮各項政策的疊加效應。優化新社區基礎設施獎勵補助政策，提高農房集聚資金的支持力度，統籌協調電、水、氣、通訊等部門，降低農房集聚區管線建設費用，多管齊下，形成強大合力。

三是探索和實踐農戶建房的“三治”（自治、德治、法治）管理，讓村規民約、道德評判團在農戶建房中發揮作用，特別是在特殊戶建房群體的建房資格審查中，發揮基層特色治理的作用。

（三）以“謀節地”為關鍵，促進項目可持續發展

一是修訂《桐鄉市農村居民建房管理辦法》和《桐鄉市農村集體土地征收中房屋拆遷補償安置辦法》，通過政策積極引導，逐步改變安置方式，從根本上提升項目節約集約用地水平，提高項目節地率，提升村鎮發展水平和形象。

二是探索建立宅基地有償退出、“無房戶、危房戶、困難戶”建房補助等相關制度，鼓勵有房無戶、資金困難等特殊群體參與農村土地綜合整治。

三是推進“退散進集”工作，將“退散進集”中建設用地復墾與農村土地綜合整治相結合，盤活存量建設用地，進一步優化城鄉建設用地結構，改善農村生活、生產、生態環境。進一步加強統籌城鄉建設用地節余指標水平，將“好鋼用在刀刃上”。

（四）以“重實效”為準繩，加強項目管理和資金支持

一是加強農村土地綜合整治項目的管理，對項目立項、實施、驗收各階段實行全程跟蹤管理。在項目立項時，對前期調查工作不細不實，難于實現“占水補水”要求的項目不予上報立項審批；未達到“占水補水”的項目不予通過整體驗收；優先保障農戶安置和村級集體發展的用地需求，確保節余指標收益全額用于農村發展，切實維護農民利益。

二是加大農村土地綜合整治項目的資金投入。桐鄉市政府應繼續加大財政資金的補助力度，并主要用于搬遷農戶房屋補償、集聚點基礎設施投入、土地復墾和農田基礎設施配套等，通過掛鉤地塊出讓收益實現資金平衡。進一步加大涉農項目的工程整合，發揮資金疊加效應，加快全市城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的收儲與交易，實現土地資源利益最大化，探索多元化融資機制，切實減輕政府財政負擔。

三是加快實施全域土地綜合整治與生態修復工程，統籌高標準農田建設、農村建設用地復墾、宜耕后備資源開發、旱地改水田、耕地質量提升等土地整治活動，加強項目集成，加快形成“農田集中連片、農業規模經營、村莊集聚美麗、環境宜居宜業、產業融合發展”新格局，全力助推鄉村振興戰略實施。