淺析地質災害防治工程項目中的變更管理

□淳安縣規劃和自然資源局 徐高建 朱華平

杭州市淳安縣地質環境條件復雜，地質災害易發區占縣域國土面積的96%左右，其中高、中易發區占11.55%，是浙江省受地質災害威脅最為嚴重的地區之一。全縣地質災害呈“隱患數量多，分布范圍廣；災害類型多，崩塌、滑坡占多數；災害規模小，危害程度大”的特點，給人民群眾生命財產安全帶來了巨大威脅。

按照浙江省地質災害隱患綜合治理“除險安居”三年行動要求，該縣地質災害防治工作堅持以人為本、預防為主、避讓搬遷和治理相結合的原則，“防、治、搬”三手并舉，做好地質災害“預防、治理、處置、監測”四篇文章，有效開展地質災害隱患綜合治理工作，保障人民群眾生命財產安全，確保群眾實現安居夢。

根據資料統計，“除險安居”三年行動要求淳安縣完成的地質災害綜合治理項目共53個，其中采取工程治理措施的有25個，占比47%，由此可見工程治理防治仍然是地質災害項目綜合整治中的重要手段。但由于治理工程項目存在主觀及不可抗力等客觀因素，經常會涉及工程變更。合理合法的工程變更不但能保障工程治理項目的進度、質量等，還能提高各相關參與方的積極性，保障各方利益。但變更的程序繁瑣，變更是否合理，直接影響到治理項目的進度，也涉及工作人員對政策的把握等問題。結合工作情況，本文將淺析該縣地質災害防治工程項目的變更問題和對策。

一、治理工程變更的基本原因

透過現象看本質，工程項目變更的基本原因分主觀原因和客觀原因。主觀原因主要是指因發包方、承包方、監理方、設計方等各參與方導致的變更；客觀原因是指因不可抗力導致的變更，如治理工程地質條件的改變、突發的自然災害等。

（一）勘察不到位引起的變更

主要有兩種形式。一是沒有進行現場地質勘察就直接進行設計，主要因為地質災害治理項目需要緊急處置搶時間或應急排險造成，如某項目因需緊急排險，設計單位在沒有進行地質勘察的情況下就對該治理項目進行圖紙設計，圖紙上既無地質勘察資料又無土石方鑒定分析，挖填方估算時籠統地按四類土估算總量。在工程施工過程中，發現要開挖的坡體以較堅硬巖石為主，而項目給出的是四類土的挖方價格，施工單位按照此價格施工，明顯虧本，導致項目不得不變更而增加相應的費用，以確保項目順利實施。二是沒有對設計方案進行針對性勘察，如某項目的實際為滑坡地質災害項目，而設計單位按照崩塌地質災害的勘察手段開展項目勘察，得到的勘察結果完全不能指導設計，項目在實施中發現與設計方案不能按圖實施，不得不重新進行勘察設計，從而引起項目變更，延誤工期。

（二）設計不合理引起的變更

由于設計單位在調查收集基礎資料還不夠齊全的情況下便進行圖紙設計，致使在項目施工過程中，發現設計方案與實際情況不符，無法施工，不得已修改工程設計，引起工程變更。如某項目設計單位，沒有考慮到災害坡體與既有建筑物之間的距離，按照常規要求設計為錨桿格構梁加固坡體，項目施工階段，發現根本沒有足夠的空間給施工單位搭設腳手架及安放鉆孔作業設備，項目施工受阻，不得不變更采取其他加固措施，導致工程延期兩個月。又如某設計單位沒有充分考慮現場實際情況就進行工程圖紙設計，導致在項目施工過程中直接影響到了居民的日常出行，不得不增加臨時便道及安全措施，以保障出行居民的安全，造成工程變更，工程造價也隨之增加。

（三）建設單位提高建設標準而產生的變更

在項目實施過程中建設單位擅自提高建設標準，從而出現變更工程項目、增加施工材料價格、引起施工進度變化等問題。這樣做的后果使工程造價遠遠超過投資限額，增加政府債務。如某治理項目原設計的擋墻為漿砌塊石擋墻，要求簡易勾縫進行美化即可，但建設單位認為簡易的勾縫不夠美觀，要求施工單位掛大理石面板，以增強美化效果，導致工程變更，費用增加。

（四）未按規定簽訂施工合同引起的變更

某工程在招標文件明確規定：“本工程采用固定總價合同，投標人應充分考慮市場價格風險和政策調整性風險……”。而施工合同專用條款中約定：“本工程主要材料按甲乙雙方簽訂價格或市場價進行調整”。該條款違背了招投標文件實質性條款，違反了招投標法的規定。

（五）工程量預算有誤造成的變更

工程招標過程中，項目業主急于開工，對合同工程量清單沒有進行認真地核對，在施工過程中發現存在丟項、漏項、工程量誤差大而引起工程變更，工程造價也相應增加。還有部分地質災害治理項目因特殊的施工工藝，沒有明確概預算標準，相關部門對治理工程的核價低于實際造價，使得工程治理項目資金不足，不得不進行變更，延誤工期。

（六）不可抗力引起的變更

如某邊坡治理項目，施工期間恰遇百年一遇的局地強暴雨，強暴雨導致已開挖的好坡體出現大面積山體滑坡，原已經施工好的擋墻及水溝也因山體滑坡全部被毀。暴雨結束后，建設單位及時組織各方現場勘察，重新擬定治理方案，導致工程變更，費用增加，工期延誤。

二、變更造成的不利影響

（一）對工程施工和工期的影響

不合理的工程變更，不僅給建設單位帶來經濟損失，同時也會打亂施工方的施工計劃，甚至拖延工程進度，導致應該按時交付的災害治理工程延期交付。如某工程，簽訂合同要求在4月中旬及汛期來臨前完工，結果由于變更，工程完工時間一拖再拖，遲遲未按合同要求結束，使得治理工程未能發揮應有防災作用。

（二）對建設資金安排計劃的影響

治理工程變更給工程造價和工期帶來不利影響的同時也會打亂政府投資的計劃安排。有的工程變更由于費用增加成倍，不得不追加政府投資，甚至需要占用年度投資計劃的其他資金，導致其他項目的資金不能及時支付，擾亂了政府建設資金的安排。由于資金的支付不及時，施工單位的資金支付計劃也將受到影響，應該按時支付的材料款得不到支付，給施工單位增加資金壓力。

（三）增加各方壓力，造成不良社會影響

▲滑坡治理工程現場踏勘

某滑坡治理工程，本該在雨季來臨前結束，因涉及工程變更造成汛期還在趕工期，無形之中增加了風險壓力。為了保障地質災害點受威脅群眾的生命安全，在主汛期期間，每次出現強降雨，屬地政府都要組織受威脅群眾進行撤離轉移。這不但增加了屬地政府的壓力，群眾對此也不理解，使得屬地政府處于非常被動的局面。同時因工程變更程序繁雜，工程完工后，尚有材料款、農民工工資尚未完全支付到位，造成施工單位拖欠民工工資，無形中給當地政府增加了信訪壓力和不穩定因素。

三、管理建議

（一）規范各相關參與方的市場行為，督促各相關方嚴格按照法律法規、相關規范開展工作

2018年12月18日袁家軍省長簽發第373號浙江省人民政府令，頒布了《浙江省地質災害治理工程質量和安全生產管理辦法》。該管理辦法自2019年2月1日起施行，為各參與主體明確了法定的義務和權利。要及時督促地質災害治理項目各參與方認真學習研讀該管理辦法，領會文件精神，嚴格按照管理辦法落實各方責任，確保治理工程質量和安全生產，保障項目的順利實施，減少工程變更。對該管理辦法的學習，可以以學習班、聘請專家解讀授課等方式，組織各相關方集中學習。監察機關也要介入，加強對地質災害治理項目各主體的監督檢查，對責任落實不到位的要予以處理，并進行通報。

（二）嚴格把關，嚴控變更，將違規變更消滅在萌芽期

不管何種因素引發的工程變更，各相關參與方要嚴格把關，予以控制。設計方要進行驗算復核，施工方要檢查是否按圖施工，監理、建設方要實地檢查核實。要以召開征詢意見會等形式明確變更是何種因素引起的、是否同意變更等。同時要加強施工工程的管理，對出現的合理變更，隱蔽工程實施前，各相關方要及時赴現場踏勘確認、簽證，鎖定變更證據資料。對于想通過虛報工程量、虛列分項工程增加費用的違規變更，各相關方要予以拒絕，并按相關規定執行，從嚴追究相關方的責任，形成震懾，將違規的變更苗頭消滅在萌芽期。

（三）抓緊出臺地質災害治理工程的概預算定額標準

目前地質災害治理工程設計單位及預算單位主要是參考《浙江省市政工程預算定額》《浙江省建筑工程預算定額》等定額標準編制地質災害治理工程的概預算，沒有充分考慮到地質災害治理工程施工工藝特殊性及動態變化特性，導致地質災害治理工程經常發生預算不足、漏項或在治理實施中發生變更。因此亟待出臺地質災害治理工程的概預算定額標準，確保地質災害治理工程項目概預算有據可依，保障資金使用合理規范，更好地指導相關單位實施地質災害治理工程。

（四）按照“最多跑一次”改革要求，對合理合法的工程變更予以簡化變更程序，確保工程變更及時得到批準，保障工程質量及各相關方利益

目前地質災害治理項目為政府投資居多，治理工程一旦涉及到變更，各參與方都不愿意看到。2015年12月30日，經淳安縣政府同意，各相關部門聯合印發了《淳安縣政府投資項目工程違規變更責任追究暫行辦法（試行）》（淳監〔2015〕25號），無形地給工程變更加上“緊箍咒”。對于施工單位的一些合理合法的變更，應該給予支持。原來的變更程序相對繁瑣，需要財政、審計、發改等多部門聯合踏勘，開會研究，然后上報淳安縣政府研究，來來回回需要消耗很多時間及精力。建議淳安縣政府簡化變更程序，壓縮審批時間，順應“最多跑一次”改革要求，以確保地質災害治理項目順利實施，保障群眾的生命財產安全。