中國城市風險溝通決策的影響因素研究

摘要：城市風險溝通決策是影響城市風險治理效果的關鍵環節，時間緊迫性、信息不完備性和高度不確定性等城市風險特點更凸顯了風險溝通決策影響因素的研究價值，有限理性決策模型提出了行動者信息獲取和認知能力是影響決策有限性的關鍵因素。本文選取上海“12·31”外灘踩踏事件、天津港“8·12”爆炸事故、北京大興“11·18”火災事故三個典型案例，在文本分析和案例比較基礎上，圍繞城市風險溝通中決策呈現的主要特征和影響因素，從溝通主體、溝通過程、溝通特征和影響因素等角度進行比較分析，提出除了時間緊迫、信息不完備、高度不確定和官僚程序等外部要素之外，知識缺乏、責任規避和利益優先也是影響城市風險溝通決策質量的關鍵內部要素，并據此提出未來改進我國城市風險溝通決策質量的政策建議。

關鍵詞：城市突發事件;風險溝通;風險溝通決策;知識缺乏;責任規避;利益優先

中圖分類號：C34文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2019）05-0013-009

改革開放以來，我國的城市建設與擴展波瀾壯闊，經歷了人類歷史上規模罕見、速度最快的城市發展進程。隨著城市的快速發展與擴張，截至2019年我國核實常駐人口超過1000萬的城市數量已達15個肖子華：《流動人口社會融合藍皮書：中國城市流動人口社會融合評估報告No.1》，社會科學文獻出版社2019年版，第1-2頁。，特大城市不斷涌現更進一步加劇了城市風險的復雜程度和處置難度。近年來城市突發事件頻發，2014年上海“12·31”踩踏、2015年天津港“8·12”爆炸，2017年北京“11·18”火災等事故都造成了嚴重社會危害并引發了巨大社會關注。城市突發事件的風險溝通已經成為城市風險治理中的重要內容，其包含了“對所有風險相關信息通過各種渠道進行傳遞和互動的過程”詹承豫、宣言：《城市風險治理中的風險溝通制度——基于30部法律規范的文本分析》 ，《行政法學研究》，2016年第4期。，通過典型的城市風險溝通過程分析，我們仍能看到媒體和公眾對政府風險溝通的信息內容、及時程度和溝通效果的質疑，表明我國城市風險溝通的決策與實施仍存在不足。為此如何去分析和理解當前我國城市風險溝通決策中影響決策理性和決策質量的關鍵因素，并針對性地提出改進建議就變得非常重要。

一、問題提出與文獻綜述

20世紀中葉，赫伯特·西蒙考慮到行動者有限的信息獲取和計算（認知）能力提出了有限理性模型，認為在決策過程中并非追求效用最大化，而是遵循滿意法則。無論是個體還是組織，在面對風險時，“受自身角色、對風險的認知水平、教育程度、信息獲取的多寡、社會環境等多方面因素影響，其理性思考能力必然受到限制，從而影響其風險溝通的傾向態度，主觀規范和行為控制認知”張石磊、張亞莉：《項目干系人理性與項目風險溝通》，《世界科技研究與發展》，2009年第4期。。有限理性使得決策者“不可能詳細地、周密地預測和布置未來的工作”余學鋒：《不確定性條件下心理驅動行為的道德修正——從古典經濟學到倫理經濟學的演化》，《東南學術》，2017年第6期。，在做決策時“會受到諸如情緒、認知能力及知識水平等因素的影響，無法在眾多預選方案中作出最優選擇”Jing Peng，Zehua Miao，Fang Peng. Study on a 3-dimensional game model with delayed bounded rationality[J]. Applied Mathematics and Computation，2011，218（5）.等。在城市的快速發展和擴展中，突發事件“高度不確定性、時間緊迫性、信息不完備性、巨大破壞性”詹承豫等：《轉危為安：應急預案的作用邏輯》，《中國行政管理》，2007年第5期。等特征更加凸顯，隨著微博、微信等網絡媒體在傳播和社會網絡的影響增大，各種因素融合交織，進一步加劇了對城市管理者風險溝通決策的挑戰。為此本文的核心問題是，哪些關鍵因素影響了當前我國城市風險溝通決策過程中的決策理性，進而影響了城市風險溝通決策質量？

一是新聞傳播學領域關于城市風險溝通的相關研究，主要集中在政府新聞發布，新社交媒體和媒體責任等方面。政府信息公開與新聞發布機制是新聞傳播學中風險溝通研究重點，包含新聞發布會組織策劃、新聞發布的及時性、新聞發布的互動性、新聞發布總結與反思等。新媒體時代的政府風險溝通是現階段新聞傳播領域研究的焦點，新社交媒體以其“快速發布、即時共享、用戶制造內容、高可介入性及公共對話性質”，應將其“有效納入應急管理和危機傳播與風險溝通體系，充分發揮社會化媒體的傳播潛能”許靜：《社會化媒體對政府危機傳播與風險溝通的機遇與挑戰》，《南京社會科學》，2013年第5期。，這既包括“謠言澄清與民眾賦權應當作為社會化媒體在風險溝通中的角色擔當”王宇琦、曾繁旭：《謠言澄清與民眾賦權——社會化媒體在風險溝通中的角色擔當》，《當代傳播》，2015年第2期。，也包括要對“網民進行適度的心理干預，合理開關‘政治安全閥，重視網絡意見領袖的作用”朱穎：《突發公共事件中的網民心理與風險溝通》，《暨南學報（哲學社會科學版）》，2016年第9期。等。媒體責任方面的研究主要包括在風險溝通中，為了“達到風險溝通的目標，媒體應該負起與專家合作、對風險信息進行適度加工、分析受眾、遵守客觀公正的原則、進行公信力建設等責任”華智亞：《風險溝通中的媒體責任》，《理論月刊》，2013年第9期。，未來進一步“探索風險社會背景下的信息傳播新理念”林愛珺、吳轉轉：《風險溝通研究述評》，《現代傳播（中國傳媒大學學報）》，2011年第3期。等。

二是心理學領域關于風險溝通研究，主要包括公眾心理，信任研究和期望差異等方面。突發事件中的公眾心理研究是關注的重點，突發事件處置過程“相關政府部門尤其需要了解突發事件中的公眾心理，并通過科學地發布風險信息來減輕和化解社會心理壓力，同時引導公眾正確地認知風險”梁哲等：《突發公共安全事件的風險溝通難題——從心理學角度的觀察》，《自然災害學報》，2008年第2期。。信任則是影響風險溝通質量的關鍵要素，有的學者通過SARS等典型案例，分析了“風險溝通對公眾理性干預的可能途徑和條件;建立應對突發風險事件的心理系統提供理論依據，提出信任對溝通的影響”謝曉非、鄭蕊：《風險溝通與公眾理性》，《心理科學進展》，2003年第4期。，風險情境下期望差異也會進一步加劇沖突并導致溝通障礙等。

三是公共管理學領域風險溝通研究，主要包括風險溝通制度，地方政府行為和公眾風險感知等。風險社會理論視野中的風險溝通，強調“所有利益相關者的平等、開放、公開的交流，其目的是維持社會群體之間社會關系的質量，增進相互信任”強月新、余建清：《風險溝通：研究譜系與模型重構》，《武漢大學學報（人文科學版）》，2008年第4期。，因此要在制度層面進行重構，進而“細化政府回應義務，完善公眾知情權與質詢權，明晰政府保密權與公眾知情權的邊界，強化市場組織報告和公開義務等。通過風險溝通制度重構來保障城市風險治理中政府、市場與社會間的良性互動”詹承豫、宣言：《城市風險治理中的風險溝通制度——基于30部法律規范的文本分析》，《行政法學研究》，2016年第4期。。地方政府在突發事件不同階段，呈現出“事件爆發前以風險信息交流溝通為主要內容，事件爆發后以利益協調溝通為核心”詹承豫、趙博然：《風險交流還是利益協調：地方政府社會風險溝通特征研究——基于30起環境群體性事件的多案例分析》，《北京行政學院學報》，2019年第1期。等特征，政府熱線在“城市風險潛伏、萌生與發展三個階段均有風險溝通的發揮空間”劉紅波、王郅強：《城市治理轉型中的市民參與和政府回應——基于廣州市150個政府熱線溝通案例的文本分析》，《新視野》，2018年第2期。。也有學者通過分析具體城市的公眾風險感知，提出“在風險溝通的基礎上構建了城市社會公眾安全感的衡量指標，對當前形勢下提升公眾安全感進行理論思考”朱志萍：《城市社會公眾安全感的衡量指標與風險溝通——基于上海治安現狀的分析數據》，《上海城市管理》，2016年第2期。，并從以信息為中心和以公眾為中心兩個角度提出具體建議。

綜上所述，當前關于風險溝通的研究較多，主要集中在新聞學、心理學與公共管理等領域，但關于風險溝通決策尤其是城市風險溝通決策的研究較少。結合當前城市，尤其特大城市突發事件處置案例的風險溝通決策分析論文更為稀少。本文結合上海、天津、北京這三個特大城市近年典型案例，聚焦城市風險溝通決策，從風險溝通主體、溝通階段、溝通焦點、溝通過程、關鍵影響因素等幾個角度出發進行比較，從決策理性角度進行分析，探討影響城市風險溝通決策質量的關鍵要素。

二、決策議程之外的風險溝通：

上海“12·31”踩踏（一）上海“12·31”外灘踩踏事件概要

黃浦區政府（上海市旅游局、上海廣播電視臺）自2011年在上海外灘風景區聯合舉辦活動，計劃將其打造成一個跟紐約時代廣場倒計時和埃菲爾鐵塔燈光秀相媲美的品牌活動。外灘燈光秀連續舉辦三年，每次都是人山人海，形成較好的品牌效應，2013的跨年活動人數超過20萬人，2014年新年前夜的外灘燈光秀更是聚集了30萬人次。基于安全的原因，上海市公安局反對黃浦區在外灘舉辦燈光秀這樣的大型活動，在2014年11月初的申報階段就被市公安局重大活動辦公室否決。

上海市公安局未批準外灘燈光秀，但并不禁止已經具有標志性的跨年慶祝活動。黃浦區政府經與上海市旅游局、廣播電視臺協商后，于11月13日向市政府請示，新年倒計時活動暫停在外灘風景區舉行，人數限定為3000人。12月9日黃浦區政府第76次常務會議決定，新年倒計時活動在外灘源舉行，具體由黃浦區旅游局承辦。由此，已連續在外灘風景區舉辦三年的燈光秀活動將舉辦地址改到了外灘源，參與活動人數限制在3000人左右，主辦方的級別也由上海市下降到黃浦區。

如何將活動取消，地址變更的消息傳遞給公眾，進行有效的風險溝通？事后的分析表明，關于此次活動變更的風險溝通決策顯然未納入決策議程，12月25日東方早報和時事NEWS等媒體刊發了部分文章，但由于缺乏權威發布，風險溝通效果不足，未引起公眾關注。12月30日上午9時30分，黃浦區新聞辦召開新聞發布會，由黃浦區旅游局對外發布了新年倒計時活動信息，但新聞發布中對“外灘”與“外灘源”沒有特別進行區別與提醒，此時距離活動只剩一天。這實際造成事前風險信息溝通的缺失，公民未能有效得知相應的風險信息，在沒有知情地點更換下依舊依照慣例前往外灘觀看“燈光秀”，12月31日當晚悲劇發生。

（二）為何風險溝通未能納入決策議程

外灘風景區舉辦跨年燈光秀活動有風險，這是在活動上報到市公安局就已明確提出來的，在將活動地址變更到外灘源，人數限定為3000人這一刻起，活動的風險實際上增大了而非降低。因為如果按照原有的活動進行準備，那么交通管制、安保力量和活動預防準備將是在上海市層面進行統一組織協調，而活動變更后則降至在黃埔區層面進行整個活動組織協調，造成了事實的組織協調能力下降。在2014年跨年夜“區公安分局和區市政管理委員會等有關部門在外灘風景區及南京路沿線總共布置了350名民警、108名城管、輔助人員及100名武警，在大型群體性活動時安保人員配置嚴重不足”，黃浦公安分局基于沒有任何群眾性活動“安排的警力比2013年國慶要少很多”王玲玲、周利敏：《公共安全、風險預防及治理策略選擇——以“12·31”上海外灘踩踏事件為例》，《廣州大學學報（社會科學版）》，2016年第6期。，公眾在不知道活動變更的具體消息情況下，仍然慣例的前來觀看，事實上造成活動規模不減反增，安保水平不增反減的狀況，客觀上造成比正常舉辦活動更大的安全風險。為此在活動變更后，進行有效的風險溝通變得非常關鍵。

事故調查報告中表明，對“群眾性活動預防準備不足、現場管理不力、應對處置不當而引發的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果”，“活動變更風險未作評估”和“活動變更信息宣傳嚴重不到位”新華網，上海公布“12·31”外灘擁擠踩踏事件調查報告，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-01/21/c_1114075965.htm，最后訪問時間2019年7月11日。列于事故發生原因的前兩位。如果能夠進行充分有效的風險溝通，將活動取消的信息通過公眾易于接受的渠道進行告知，并且提醒由于人流密集可能造成的風險，應當能在一定程度上降低人流密集程度并降低事件發生的風險。

為什么這個嚴重風險未能納入風險溝通議程之中？從有限理性決策角度來看，決策者對活動變更的風險缺乏足夠的認知，未能制定足夠多的風險溝通方案，并進行恰當的評估和選擇。但具體到此次事件中，將風險溝通排除在活動變更的決策議程之外，還有以下兩個可能，一方面是決策者認為因為外灘風景區的活動取消、地址變更到外灘源的同時，風險自然消解了，那么風險溝通也就不用納入決策考慮的范圍之內;另一方面是決策者認為活動公共溝通主要目標并不是風險，而是例行的新聞發布，故黃浦區政府在活動前一天才進行新聞發布，并在發布過程中對地址變更及其可能風險缺乏明確的提醒，為此時間有限性并不能充分解釋此次風險溝通決策。

在上海“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，風險溝通決策呈現了非理性特征，而阻礙我們作出理性決策的關鍵影響因素是什么？不同決策者有著不同的決策目標，市公安局基于安全原因，采取的決策方案是不批準外灘燈光秀活動，該決策可以實現安全責任外移的效果，但實際上忽略了活動取消或者變更本身蘊含的風險。從主辦單位黃浦區政府的立場來看，相較于“燈光秀活動取消”而使得連續三年營造出的品牌活動中斷，選擇看似相近替代性方案“在外灘源舉辦燈光秀”活動，如此決策既可以繞開市公安局的批準程序，也使得看上去品牌活動得以延續，地方活動品牌活動效應最大化。而正是基于此，為了營造出燈光秀依舊的信息，風險溝通未能納入決策議程也就變得順理成章，未能在事前進行充分的風險警示，進而放大了風險。綜上，缺乏對變更風險規律的認知，地方及部門的規避責任和利益優先策略，成為在這個案例中影響風險溝通決策的關鍵因素。

三、無法明確回復的新聞發布：

天津港“8·12”爆炸（一）天津港“8·12”爆炸事故的風險溝通

2015年8月12日，天津市濱海新區天津港的瑞海公司危險品倉庫發生火災爆炸事故，造成165人遇難（其中參與救援處置的公安消防人員110人）、8人失蹤，798人受傷。爆炸事故巨大破壞性，且危化品爆炸燃燒可能造成的環境污染會直接威脅到市民健康，事故迅速引發了社會輿論高度關注。面對公眾和媒體的質疑和恐慌，政府如何進行權威信息發布，通過有效的風險溝通來引導輿情走向，同時指導市民進行恰當的風險防護行為就變得異常關鍵，而事后天津市的風險溝通過程卻出現以下三點明顯不足。

一是相較于自媒體，政府媒體報道姍姍來遲。爆炸事故發生后，微博、微信等新媒體最先向公眾提供爆炸相關信息，許多爆炸后房屋倒塌、火光沖天的照片在網上瘋傳，各種信息也在網上快速傳播，既有屬實的消息，也有不實的消息，民眾恐慌情緒不斷醞釀。天津當地媒體卻沒有任何有關爆炸的信息，“天津發布”發布的第一條爆炸消息在事故發生后四個小時。天津衛視最早報道關于爆炸的消息是次日早上7 點鐘，此時“天津其他新聞還有地方頻道均沒有關于爆炸的相關報道”王移霖等：《三角互動溝通模式在公共危機事件的應用研究——以天津濱海新區危險品倉庫爆炸事故為例》，《陰山學刊》，2016年第5期。。總體來說，政府媒體更多的是按部就班、被動地和延遲式地回應外界質疑，報道及時性和內容豐富性均大大落后于自媒體的傳播時效和渠道，而且“未及時對自媒體產生的謠言等負面信息進行有力回應與反擊，缺乏與公眾的互動溝通，使得輿情升溫”張文惠：《風險社會下網絡輿情的風險溝通研究——以天津8·12大爆炸事件為例》，《學理論》，2017年第9期。，實質上造成了由謠言占據輿情傳播渠道，恐慌和不信任情緒蔓延的局面。

二是多次出現延遲召開的新聞發布會現場。事故發生后天津市政府的風險溝通主要以新聞發布會的形式進行，據統計全程共召開了14次新聞發布會。在新聞發布會現場多次出現延遲召開甚至臨時中斷的情況，“出席發布會的人員涵蓋政府、環保、衛生、消防、安監、專家、軍隊、天津港8個領域”，但給“公眾留下信息發布不及時和組織內部協調不到位的印象”肖峰等：《政府輿情危機應對的短板及解決路徑——以天津港爆炸事故后政府新聞發布會為例》，《武陵學刊》，2015年第6期。。對于民眾想知道的信息發布會上沒有及時作出解釋，使得公眾和媒體隨意揣測事情真相，“民眾關心的四大問題仍然沒有得到有效的回應，這一行為不僅沒達到遏制謠言的功效反而增加了民眾對政府的質疑”梁俊山等：《新媒體時代的“塔西佗陷阱”及其治理——基于天津大爆炸案的分析》，《云南行政學院學報》，2017年第2期。，通過前六次發布會的現場情況可看出政府在風險溝通決策中對于溝通渠道、溝通主體和信息內容仍存在不及時、不明確和不協調等問題。

三是無可奉告式的新聞發布會問答環節。事故發生后雖然召開多次新聞發布會，但其間政府回應媒體和公眾提問缺乏主動性，含糊其辭表現明顯。政府在回答問題時含糊不清，如在回答爆炸原因、消防員失聯人數等關鍵問題時，現場官員則多次以“不太了解，我們下來了解情況”、“今天參會人員不太了解”等不確定方式予以回應，其實質即是一種變相的“無可奉告”。據統計14場新聞發布會中一共出現了31次不確定回應，其中12次回答“不清楚、不了解”，“下來了解和正在調查”與“很快給予答復”疊加也達13次。甚至出現拖延和不了了之的情況，如在第三場發布會上，記者問及安評報告何時發布，發言人直接“明天上午發布會回答你”，然而第二天新聞發布會上依然沒有回答，“該問題在之后的多場發布會中仍屢屢被提及，但均未得到新聞發言人及現場官員的正面回應”劉勇等：《公共危機中“次生輿情”的生成與演化——基于對“8·12天津港爆炸事故”的考察》，《國際新聞界》，2017年第9期。。

（二）為何新聞發布會現場無法明確回復

事故發生后，面對大量謠言和不斷蔓延的恐慌情緒，政府通過召開新聞發布會的形式及時進行權威信息發布，有效展開風險溝通是非常必要的。為什么在新聞發布會現場出現延遲召開、協調不力和多次無法明確回復的情況，有限理性決策模型可以從時間有限性和信息不完備性兩個方面進行解釋。一方面“8·12”爆炸事故是出乎意料的，因此決策者的風險溝通決策時間十分有限，所以在溝通方案、溝通目標確立和溝通信息準備過程中都會受到限制，使得其不能窮盡所有方案，不能夠充分考慮到媒體與公眾的所有期望和溝通需求，因此無法全面回答新聞發布會現場的相關問題。另一方面信息不完備性也使得決策者行為受限，公眾對于信息的需求超過了有限的信息準備，而在這種不對等的信息供需情況下，天津市政府不能及時更改已經設計好的方案，故不能完全滿足公眾對風險溝通信息的期望。時間有限性和信息不完備性在一定程度上可以解釋此次事故政府風險溝通決策，但對環境污染和事故責任兩個關鍵熱點的深入分析，我們可以發現影響風險溝通決策的其他關鍵影響因素。

事故發生后的新聞發布會主要問題主要集中在“爆炸物成分及其危險性”、“爆炸污染物是否會擴散”、“爆炸涉事企業是否有背景”、“消防處置和事故原因追責”等，大量危化品的爆炸燃燒，會造成空氣、土壤、水等環境污染是一個常識。事故調查報告表明“本次事故產生的殘留化學品與二次污染物逾百種”，“從土壤和地下水環境污染情況看，事故中心區土壤和地下水受到嚴重污染，氰化物和砷等污染物明顯超標”，但前六場發布會統計表明對這些問題存在答非所問和避重就輕等情況，對于事件中“是否存在大量高毒性氰化物”的質疑彭方奇、郝永華：《突發事件中的政府信息發布與輿情應對——以“8·12”天津港爆炸事件14次發布會為例》，《新聞研究導刊》，2016年第9期。，相關部門也經過多日后才給出回應。“事故還暴露出有關地方政府和部門存在有法不依、執法不嚴、監管不力等問題”，“有些負責人和工作人員貪贓枉法、濫用職權”新華網，天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故調查報告，http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-02/05/c_1118005206.htm，最后訪問時間2019年7月11日。等，關于“事故爆炸原因”和“事故追責”的信息，未能給出具體細節和詳細說明，如當記者問及誰負責救災時，發言人回應“盡快了解”等。

以上分析可知天津港“8·12”爆炸事故中，阻礙我們作出風險溝通決策理性決策的關鍵影響因素簡要分析如下。由于環境污染直接涉及到廣大市民的生命健康，如果出現誤讀或過度解讀極容易造成恐慌情緒的蔓延，為此遲遲沒有明確回復。對于事故責任的回避，也是無法明確回復的重點，一方面事故調查過程沒有結束是回避事故責任問題的客觀原因，另一方面事件涉及到天津市、天津港、濱海新區等多個責任主體，多名影響決策的官員牽涉其中，為此風險溝通決策中含糊溝通、模糊處理，為責任規避留下空間就成了優先策略，這些回避、模糊處理的溝通行為，一定程度上引發公眾對政府的信任質疑和輿論反彈。綜上，擔憂公眾恐慌情緒蔓延，地方政府及部門的責任規避驅使，使得風險溝通中盡量含糊回應，模糊處理，客觀上形成了新聞發布會上的無可奉告，成為影響決策質量的關鍵因素。

四、始料未及的輿情轉移：

北京“11·18”火災（一）北京大興“11·18”火災事故的輿情轉移

2017年11月18日北京大興西紅門鎮發生火災，事故調查報告表明“違法建設、違規施工、違規出租，安全隱患長期存在;安全監管責任不力;消防安全監督檢查不到位;非法經營行為查處不力”等是導致事故發生的間接原因。為此事故調查組提出“嚴格落實屬地責任、堅決查處違法建設、狠抓消防安全隱患排查治理、加強流動人口和出租房屋管理、嚴格查處非法違法經營行為”新華網，北京市大興區“11·18”重大事故調查報告公布，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-06/25/c_1123033646.htm，最后訪問時間2019年7月11日。等整改措施建議。

以這次火災事故為起點，北京市隨后開展的安全隱患大排查大清理大整治行動，重點針對群租房、自建房等群租違建問題，涉及大量外地來京務工人員住所和本地違法建筑的持有者。這些居住在群租房等地外地來京務工人員收入相對不高，對居住成本非常敏感，安全隱患排查清理整治行動所采取拆違等措施對他們的生存空間產生直接影響，也將同時直接影響違法建筑持有者的根本經濟利益。為此如何通過有效的風險溝通，將這些群租房、自建房等違法建筑的安全隱患講清楚，并恰當合理安排外地來京務工人員的轉移安置，引導公眾形成查處違法經營，防范安全風險的共識，顯得非常關鍵。而隨后的監測表明，這項排查清理整治活動并沒有獲得輿論支持，反而引發了新的輿論關注焦點，網絡輿情快速轉向了對北京市“驅離低端人口”的批判。

針對大興“11·18”火災和整治行動的輿情主要發生在11月19日開始至11月30日期間，集中爆發階段為11月21日至11月27日，在輿情爆發和轉移過程中，政府官方微博、媒體和新聞發布等幾乎沒有正面進行回應。直至“北京驅離低端人口”一說爆發之后，政府也很少正面回應輿情關注，網上可查唯一的回應是11月27日北京市安委會答記者問，當記者問及“此次行動是否涉及驅離低端人口”時，北京市安委會直接否認“驅離低端人口”一說，稱此說法毫無根據，并要求企業承擔起對工人的安全責任。這個回應并沒有消除公眾疑慮，也沒有進一步說明搬遷群眾的安置問題如何解決，反而助推輿論認為政府有推卸責任給企業的嫌疑。

（二）始料未及的網絡輿情焦點轉移

在排查清理整治活動期間，“驅離低端人口”一說慢慢成為網絡輿情關注焦點，并引用2016年官方媒體的“專家建議政策清理低端人口”《北上廣常住人口增速放緩 專家：靠政策清理低端人口》，人民日報海外版，2016年8月1日。及“驅離‘低端人口會導致城市競爭力下降”劉世錦：《驅離“低端人口”會導致城市競爭力下降》，《決策探索（上半月）》，2017年10期。等評論和報道。隨后網絡大V加入評論轉發，更多的學者和媒體也介入進來，這次始于消除安全隱患，維護公共安全利益的清理整治行動，網絡輿情焦點快速轉移到北京“驅離低端人口”的陰影當中。而隨后政府及官方媒體對這一網絡輿情沒有進行回應，處理方式依然是機械地刪除不好的評論等方式，通過此次事故后網絡輿情焦點迅速轉移過程分析，可以發現以下三個關鍵影響因素。

一是基層官員一刀切式執行造成公眾誤解。基層官員在執行過程中，片面追求執行效率，風險溝通過程缺乏人文關懷，采取限期搬離等驅趕式的態度，容易造成悲觀和憤怒的情緒，形成驅逐低端人口的直觀印象。在安全隱患大排查大清理大整治行動開展3天后，網絡上對這一行動的“抱怨”開始爆發，主要包括時間倉促，限制很短的時間要求搬離，不顧群眾家中物品是否能搬完;有的群眾被迫晚上搬家，卻嚴禁用其他電熱方式取暖，未考慮冬季取暖問題;執行中很多保安踹門入室，語言和行為簡單粗暴等。輿情傳播中“網民情緒決定了輿論危機的程度”王國華等：《突發事件中政務微博的網絡輿論危機應對研究——以上海踩踏事件中的@上海發布為例》 ，《情報雜志》，2015年第4期。，不滿和質疑的情緒開始蔓延，推動了此次網絡輿情焦點的快速轉移。

二是網絡大V推波助瀾，助推輿情焦點轉移。11月27日有網站相繼出現評論“驅離低端人口”篇幅較長的文章，其中一文直接指向26日北京市安委會斷然否認一說，隨后網絡大V和部分意見領袖加入討論，來證實確有“低端人口”一說。類似文章在網上快速傳播，“北京大興驅趕‘底層外地人來隱瞞什么”等文章引起大量轉發和討論，包括清華大學、上海交通大學等相關領域專家也加入了分析，指出不能“板子全打到了低收入群體身上”等。這些文章和討論在自媒體上迅速傳播，輿情焦點開始轉向關注政策執行的人文關懷、是否存在“驅離低端人口”、搬家之后的群眾安置等問題，將拆違事件等同于驅逐低端人口，助推了此次輿情的爆發和轉移過程。

三是政府回應欲言又止，風險溝通過程有言難辨。此次輿情爆發和轉移過程中，政府官方媒體幾乎沒有正面進行回應，也未以新聞發布會等形式進行溝通說明。“政府對于輿情的不當回應是促發‘次生輿情的直接原因，而公眾信息訴求、利益訴求、價值訴求沒有獲得滿足，則是‘次生輿情生成與轉化的根本原因”劉勇等：《公共危機中“次生輿情”的生成與演化——基于對“8·12天津港爆炸事故”的考察》，《國際新聞界》，2017年第9期。。當“北京驅離低端人口”一說爆發之后，政府官員雖然否認這一說法，但也沒有充分展開，同時沒有說明搬遷群眾的安置問題如何解決，隨后面對網站相繼出現的評論“驅離低端人口”長篇評論文章，政府及有關媒體欲言又止，回應乏力。同時在北京疏解非首都功能的宏觀政策背景疊加下，很難將宏觀政策目標與專項行動目標的聯系區隔開來，所以一旦回應必將模糊此次清理整治行動的目標定位，可能會引發更大的輿情風險，回應或者不回應都使得政府處于有言難辨的境地。

以上分析可知，由于對于新媒體環境下輿情產生、傳播和轉移的規律缺乏充分的認識，所以對事故后在全市范圍內進行大排查，消除安全隱患，清除違法經營等行動引發的網絡輿情缺乏預見，在風險溝通決策中忽視渠道、內容和方式的方案設計。此次行動所涉及的大都是外來打工人員、低端產業的工人、小商小販，容易引發網絡上的同情和憤怒情緒，基層官員機械化、一刀切地執行政策過程更加激化了對立情緒，在網絡大V的助推下，形成了網絡輿情焦點的快速轉移。政府擔心回應不當會引發更大的輿情風險，所以回應過程顧慮重重、若有若無，只能通過刪帖等生硬的方式控制輿情傳播。綜上，對于新媒體環境下輿情產生、傳播和演變規律缺乏認知，基層官員執行政策過程機械化傾向，缺乏人性化溝通，擔心輿情焦點再次擴大而采取較少回應的策略，是影響本次風險溝通決策的關鍵因素。

五、結論和政策建議

通過以上典型案例的比較分析，可以看出當前我國城市風險溝通決策與實施中依然存在諸多非理性特征。結合有限理性決策模型，可以將這些影響因素分為外部因素和內部因素兩類，外部因素主要包括：突發事件不確定性、信息不完備性、時間有限性和官僚式程序等;內部因素主要包括：決策者主觀上責任規避思維、利益優先意愿和對風險溝通及輿情傳播知識的缺乏等，進而將有限理性中“滿意原則”異化成風險溝通決策中“責任規避”原則。

（一）我國城市風險溝通決策理性的關鍵內部影響因素

除了影響決策理性有限程度的突發事件本身的不確定性、信息不完備性和時間有限性等外部因素，本文認為我國城市風險溝通決策還存在以下關鍵影響因素，主要內容見表1。

一是決策者的責任規避思維。在城市突發事件風險溝通過程中，為了回避責任，有意模糊事故原因和責任追究調查，為后期責任規避留出足夠空間，用模糊化、含糊化的方式進行溝通，如天津港“8·12”爆炸事故中無法明確回復的新聞發布會現場。也可能通過責任外移來規避責任，即通過相關程序使得本單位的責任明確規避，但忽視責任外移之后可能引發更大的風險，如上海“12·31”外灘踩踏事件中市公安局的不批準申報等。

二是決策者的利益優先意愿。為了能獲得更多的利益而去冒相應的風險，比如說黃浦區政府為了維持跨年燈光秀活動品牌的影響力持續性，將活動地址變更和人數限制等信息遲緩發布且受眾較少，事先盡量模糊活動取消信息且忽視風險溝通等。也可能為了政策執行效率，忽視風險溝通方式和內容，造成事實上風險的集聚，引發新的輿情并導致輿情焦點轉移，比如北京“11·18”火災事故后基層一刀切式過度執行導致的輿情轉移和擴散等。

三是決策者的知識缺乏。對風險溝通及輿情傳播基本規律的認知缺乏，可分為以下三種：第一種是對風險產生、聚集和演化規律知識缺乏，如上海“12·31”外灘踩踏事件當中沒有意識到活動變更后的巨大風險;第二種是對公眾心理和風險感知行為規律知識缺乏，形式上進行新聞發布，但沒有把握住公眾心理和關注焦點，如天津港“8·12”爆炸事故中回避公眾問題等;第三種是對網絡輿情傳播和演化規律認知缺乏，如北京“11·18”火災事故后，風險溝通準備不足，沒有預料到輿情轉向“驅除低端人口”，回應乏力導致輿情爆發和焦點轉移。

（二）提升我國城市風險溝通決策質量的政策建議

城市風險溝通決策是政府、媒體和公眾間風險信息傳遞共享，有效引導風險防范行為的基本前提，我國城市風險溝通決策除了時間有限、信息不完備和高度不確定等影響因素外，知識缺乏、責任規避和利益優先等也是風險溝通決策的關鍵影響因素，為此我們亟需從以下三個方面提升我國城市風險溝通決策質量。

一是加強城市管理者對風險演化和風險溝通規律的認知。近年來隨著我國城市規模不斷擴張，城市風險危害性也日益凸顯，新興風險因素在城市集聚、耦合乃至異變，使得城市風險演化規律更加難以把握。城市風險溝通的重要目標是及時、主動和友好地將城市風險信息傳遞給公眾，并引導公眾做出恰當有效的風險防護行為。進行專門的城市風險和風險溝通訓練，強化城市管理者對城市風險和溝通規律的認知，通過提升決策者的風險溝通認知來提升風險溝通決策質量，也是實現城市風險治理體系和治理能力現代化的有力途徑。

二是避免風險溝通決策“滿意原則”異化為“責任規避”原則。有限理性決策模型提出用行政人替代經濟人，滿意原則取代最優原則。城市風險溝通決策中，時間緊迫性、不確定性和信息不完備性，并且危害嚴重容易造成責任追究等特點，使得風險溝通決策的“滿意原則”易于異化為“責任規避”原則。在具體溝通決策中，滿意的溝通結果往往意味著合理的責任規避，進而異化為在溝通過程中模糊溝通和責任外推，甚至拒絕溝通等現象。為此需對風險溝通不主動、不及時和不恰當，并造成惡劣社會影響和社會危害的責任明確化，打破官員為了避責而消極乃至拒絕溝通的怪象。

三是充分運用互聯網和大數據等技術，及時了解公眾期望。新媒體的快速發展和互聯網、大數據等新技術的廣泛應用，已經深刻改變了輿情產生和傳播環境。這使得風險溝通決策面臨的挑戰更加復雜，大數據時代下“行為人的信息約束與認知約束”陳靜等：《基于前景理論的信息搜索有限理性特征研究》，《圖書情報工作》，2018年第1期。，加劇了風險溝通難度，但同時新技術的發展也能很大程度上改善原有風險信息不充分和風險溝通不及時狀況。恰當有效運用互聯網和大數據等技術，及時了解公眾心理和期望，避免“各方期望之間的差異所導致”的沖突謝曉非等：《期望差異：危機中的風險溝通障礙》，《心理科學進展》，2013年第5期。，也是提升城市風險溝通決策質量的重要途徑。

（責任編輯：徐東濤）