民辦高校教師參與內部治理：意義、權限及策略

張安富 石中玉

(武漢理工大學 法學與人文社會學院，湖北 武漢430070)

大學治理是指“大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程”(1)劉獻君：《序》，出自于楊：《現代美國大學共同治理理念與實踐》，中國社會科學出版社2010年版，第1頁。。大學內部治理指學校管理者、教師、學生等核心利益主體共同參與學校重大事務并進行民主協商的過程。當前，國內學者對大學共同治理的研究主要聚焦于公辦高校師生如何參與治理，多注重從美國等西方現代大學的共同治理模式中吸取經驗。筆者在中國知網期刊數據庫以“民辦高校”“內部治理”為關鍵詞，僅檢索出32篇論文；以“民辦高校”“共同治理”為關鍵詞，僅檢索出7篇論文。可見，關于民辦高校共同治理的研究成果極少，僅關注共同治理的結構模式和董事會模式，對教師群體參與治理的范圍、路徑等研究不足。民辦高校正處于轉型發展的關鍵期，在外延發展走向內涵發展的過程中，離不開利益相關者的共同治理。然而，現實中民辦高校多存在董事會“一言堂”、家族化經營、監督機制不完善及學術權力弱化等現象，導致教師參與內部治理的制度設計缺失、民主權力弱化。因此，研究民辦高校教師合理有效地參與內部治理，具有重要的現實意義和研究價值。

一、民辦高校內部治理的現狀

投資辦學是我國民辦高校的基本特征，也是其本質特征(2)鄔大光：《我國民辦教育的特殊性與基本特征》，《教育研究》2007年第1期，第3-8頁。，但民辦高校也具有與公辦高校相同的公益屬性以及研究和傳授高深知識、為學生提供優質服務的使命。教師是辦學的主體，學生是教學的主體，黨政干部是管理的主體，師生員工是民辦高校興衰的命運共同體，這些都決定了民辦高校是典型的利益相關者組織。因此，民辦高校的內部治理不能只考慮投資辦學者的利益，必須兼顧各利益相關者的利益。內部治理的實質是核心利益主體之間利益的沖突、協調和整合，最終達到平衡的狀態(3)靳曉光、鞏麗霞：《民辦高校內部治理模式探究》，《現代教育管理》2016年第4期，第36-41頁。。內部治理最重要的三個要素是治理結構、治理手段和治理能力：治理結構可理解為高校內部管理者、教師和學生等主體在參與治理過程中的權責分配及相互關系；治理手段指治理主體所選擇的方式，即通過怎樣的具體方法和行為方式去實現治理目標；治理能力是各主體參與治理的行動能力與水平。治理結構是治理的根本和基礎，治理能力直接決定治理結果，而治理手段是兩者的連接器。從這三個要素入手，民辦高校內部治理呈現如下特征。

(一)治理主體單一，家族式治理普遍存在

民辦高校辦學初期的經費主要來源于企事業組織、社會團體及其他社會組織和公民個人的投資，民辦高校的投資者兼具舉辦者、建設者和規劃者三種身份，從某種意義上講，也是學校的“所有者”。投資者創立高校的初衷除了對教育公益性的價值追求外，也存在對“合理回報”的期望。靳曉光等(2016)對105所民辦高校的章程進行分析，從內部權力結構劃分看，民辦高校代表投資者利益的行政權力較強(4)靳曉光、鞏麗霞：《民辦高校內部治理模式探究》，《現代教育管理》2016年第4期，第36-41頁。。民辦高校成立之初，投資人就控制了董事會的構成，董事多為與投資人有關的親友，學校主要部門(如財務和人事)多安排親屬，象征性地安排教師代表為董事或監事(5)③胡四能：《民辦高校建立共同治理結構模式研究》，《江蘇高教》2007年第4期，第42-44頁。。從實際運行看，民辦高校法人治理基本實行以投資人為主的單邊治理③，家族式治理特征突出。然而，家族式民辦高校的治理權力絕對集中，既容易導致辦學價值取向的家族利益最大化，也容易導致決策人治化，即董事長“一言堂”，這與現代大學制度的建構趨勢是相悖的。

(二)權力邊界不清，內部治理權力錯位

治理工具主要體現在內部管理體制上，民辦高校多效仿公辦高校，采用科層制的管理模式(6)吳雪慧：《我國民辦高等教育發展的特殊性及其統整》，《高教探索》2017年第1期，第94-99頁。。按照現代大學制度，民辦高校董事會主要負責聘用校長，制定學校發展規劃、年度財務預算和決算、主要人事安排等，校長執行董事會的宏觀決策，行政執行權力集中在以校長為核心的高層管理者手中，形成“決策—執行分立”的內部管理體系。實際上，多數民辦高校校長的人事權和財務權極為有限，人、財、物的資源調配權仍掌握在董事會或董事長手中。民辦高校資源的分配和使用往往以保障行政、后勤的正常運行為前提，用于教學、科研的較少，學術權力無論是在制度、組織還是在實際運行中都體現甚微。在民辦高校，治理工具多是行政管理部門將董事會決策層層傳遞并加以執行。

(三)治理能力較弱，董事會人員來源失調

Kerr(1989)指出，董事會的好壞取決于其成員的優劣，成員的優劣則決定董事會決策能力的強弱，決定民辦高校治理水平的高低(7)Kerr C， Gade M L，The Guardians: Boards of Trustees of American Colleges and Universities， The Association of Governing Boards of Universities and Colleges，1989，p.39.。王一濤等(2015)收集了106所民辦高校中455位董事的專業背景，發現行政管理或學校管理專業的占61.3%，工商專業的占26.2%，學科或行業背景的僅占4.6%(8)王一濤、劉繼安、王元：《我國民辦高校董事會實際運行及優化路徑研究》，《教育研究》2015年第10期，第30-36頁。。而美國哈佛大學董事會成員結構中CEO占比最高(占34%)，其次是教授(占16%)，最后才是校長、董事會主席和合伙人(9)魏薇：《美國私立大學治理模式研究》，鄭州大學2017年碩士學位論文，第14頁。。相較而言，我國民辦高校董事會中學科或行業專家占比要低很多，學校權力容易為管理者所掌控。由來自不同行業、擁有豐富實踐經驗的人士和具有學科背景的教師擔任董事，能使董事會決策更加全面、合理，發揮兼顧各利益相關者的作用。

二、教師參與民辦高校內部治理的意義

共同治理是高校管理體系改革的客觀要求，民辦高校的轉型發展也對內部治理水平提出了更高要求。從大學治理的有效性和改善當前民辦高校內部治理弊端的迫切性看，教師參與民辦高校內部治理是非常有必要的。大學的有效治理表現為形式有效性和實質有效性，前者指以參與原則判斷大學權力配置是否滿足利益相關主體的民主訴求，后者指以效率原則鑒別大學內外部治理結構和議事決策程序是否有利于大學達成其使命(10)朱家德：《大學有效治理:西方經驗及其啟示》，《高等教育研究》2013年第6期，第29-37頁。。教師是辦學的主體，是學術的主要載體，是核心利益相關者，因此教師參與內部治理能有效滿足教師群體的民主訴求、促進大學使命的達成和克服現有民辦高校內部治理的弊端。

(一)滿足教師的民主訴求

2017年修訂的《民法總則》將組織法人分為營利法人、非營利法人和特別法人。國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》第三條第五款規定：“民辦學校依法享有法人財產權。”民辦高校的一切權力在法理上屬于學校法人，其法人權力由董事會行使。從建立現代大學制度的角度看，內部治理必須建立決策、執行和監督三權制約的內部權力結構。在大學內部，判斷某個機構是否屬于決策機構，主要看該機構是否具有制定大學章程、選舉和任免校長的權力(11)朱家德：《大學有效治理:西方經驗及其啟示》，《高等教育研究》2013年第6期，第29-37頁。。在民辦高校，作為決策機構的董事會基于辦學使命參與學校治理，以校長為代表的管理團隊基于行政授權參與學校治理，而教師則應當基于學術權力參與學校專業設置、課程開設、實驗室建設、教材建設、教師職稱評定、教學改革、學生教育、學位授予、科研方向確立、社會技術及文化服務等學術事務的治理。為了使董事會、行政管理團隊和教師各司其職并形成合力，民辦高校應打破現有的內部治理結構，允許教師以一定比例的席位數參與董事會決策，在教學、科研、社會服務和學生教育等事務中給予教師充分的話語權、自主權以及民主監督權，以保障共同治理的有效性和滿足教師群體的民主訴求。

(二)促進大學使命的達成

高校是傳授和探究高深知識的場所，其行政管理活動服務于學術活動，是實現學術目標的措施和手段。《高等學校學術委員會規程》要求高校依法設立學術委員會，健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織結構，并將學術委員會作為校內最高學術機構。現代大學制度建設的核心是平衡政治權力、行政權力與學術權力之間的關系。學術權力的影響力體現在教師運用自身的專業知識和專業能力對學校事務作出合理的價值判斷與選擇，并采用有效的專業方式來解決問題。將專業的事情交給專業的人做，讓教師在教學、科研領域發揮重要作用，既有利于調動教師群體的積極性，又有利于提升學校整體教育教學能力，最終促進大學使命的達成。

(三)克服內部治理的弊端

與政府和企事業單位不同，大學具有學術組織與行政組織雙重屬性。民辦高校作為學術組織，存在行政權力和學術權力兩種權力。教師參與內部治理，可克服民辦高校內部治理主體單一、治理權力失衡和治理能力較弱的弊端。從治理結構講，教師參與內部治理有利于優化董事會結構，避免“一言堂”式的片面決策，有利于發揮學術組織的學術影響力和教職工代表大會等監督機構的民主監督作用，促進民辦高校由單邊治理走向多邊共同治理。從治理手段看，教師參與內部治理有利于促進學術事務和行政事務的適當分離，形成行政管理與學術管理的合力。從治理能力講，教師參與內部治理有利于彌補辦學者的局限性，他們立足教師群體的權益，使學校各項重大決策更符合民意。此外，教師參與學校的各級管理、咨詢和民主監督，會使學校的決策和管理更加科學。

三、教師參與民辦高校內部治理的權限

權限指為保證職責的有效履行，任職者必須具備的對某事項進行決策的范圍和程度。教師參與民辦高校內部治理的權限，即參與哪些事務和參與到哪個層面。民辦高校內部事務主要涉及教學、科研、教學行政、人事管理、學生管理、經費調配和發展規劃等。教師核心利益相關者的身份和天然的學術權力，為其參與內部治理提供了合理依據，而各項事務與教師的利益相關程度和學術權力在各項事務中的影響力大小，則共同決定了教師參與的范圍和程度。

(一)教師參與程度的劃分

參與程度高低的表現和具體劃分并沒有統一標準，國內學者的基本思路都是從不參與到擁有決策權對應由低到高的參與程度，作階梯式的劃分。筆者將教師參與程度由低到高分為五段：不參與、了解詳情、發表意見、參與探討、參與決策，分別代表知情權、表達權、監督權、參與權、決策權。不參與，指教師對學校事務不甚了解也不發表任何意見，只執行學校決策；了解詳情，指教師了解決策目的、決策過程和決策結果，但并不對決策結果產生任何影響；發表意見，指教師在決策前發表意見，在決策后對執行過程和結果進行監督和反饋，對決策的產生和執行都產生一定影響；參與探討，指教師可對決策發表意見、參與決策討論，并直接影響最終決策；參與決策，指教師參與決策的整個過程，包括提供方案、選擇方案，必要時有權否定某項決策。

為厘清教師在各項事務中的參與權限，本文以利益相關程度為橫軸、學術權力影響力為縱軸，繪制二維四象限圖，將各項事務置于對應的象限(見圖1)。

圖1 民辦高校教師參與內部治理的權限

(二)教師參與權限的界定

圖1直觀地表現出學校各項事務受學術權力影響的程度以及與教師利益的相關程度，對應不同的事務，教師參與的程度也不同。教學事務、科研事務是教師應當高度參與的事務，教師擁有決策權和參與權，具體表現為參與決策，教師不受或少受行政權力的干涉，充分發揮學術權力的主導作用和主觀能動性。教學行政事務是教師應當中度參與的事務，教師擁有表達權和監督權，可對教學行政事務的最終決策發表意見、參與討論。對于人事管理的各項規章，教師不僅要清楚了解，也要對執行過程進行監督，如有違反制度的操作，可直接向上級主管部門反映。學生管理事務、經費籌措事務和發展規劃事務是教師低度參與的事務，廣大教師應當有規范、通暢的信息獲取渠道，切實保障知情權。其中，學校發展規劃事務雖然與教師當前的利益沒有直接關聯，但是與教師的長遠發展密切相關，因此，這類重大事務應該派遣教師代表參與董事會決策，保障決策的科學性和民主性。

四、促進民辦高校教師參與內部治理的策略

民辦高校的家族式治理和行政權力主導，造成董事會實際運行和執行層面的人治傾向。民辦高校須遵循高等教育發展的基本規律和基本原則，發揮管理體制的靈活性，有層次、有針對性地實現教師參與。

(一)規范章程的制定和實施

章程是高等教育機構辦學的依據，上接國家法律法規，下統學校各項規章制度，承擔學校內部“基本法”的角色(12)趙玄：《英美傳統大學治理結構研究——基于大學章程的考察》，《現代教育管理》2014年第7期，第12-16頁。。章程通過大學權力在教師、學生、行政管理人員、教輔人員等群體之間的分配，界定大學內部治理結構；通過規定大學決策機構、執行機構和監督機構的議事程序等，明確大學治理過程。教育行政部門應加強民辦高校章程建設的重視程度和核準力度，尊重每個高校的校情特色，改變當前民辦高校章程千篇一律、有本無實的現狀。章程如何成為校內“基本法”以及權力運行是否遵照章程的規定，需要教育行政部門對民辦高校的辦學進行監督和考核。目前，民辦高校章程中有關學術委員會、教授治學、教師民主權利的規定較為薄弱，從法理上弱化了教師參與內部治理的權利，有必要完善教師權利的相關內容，從制度上保障教師參與內部治理。

(二)提高董事會的教授占比

國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》第十九條提出：“健全董事會(理事會)和監事(會)制度，董事會(理事會)和監事(會)成員依據學校章程規定的權限和程序共同參與學校的辦學和管理。董事會(理事會)應當優化人員構成，由舉辦者或者其代表、校長、黨組織負責人、教師代表、行業專家等共同組成，且要求董事會成員必須要有投身于高等教育事業的熱忱和專業能力。”參照哈佛大學的董事會成員構成，我國民辦高校董事會缺乏專業化和職業化，教授參與尤為不足。因此，須提高董事會的教授占比，規范民辦高校董事會成員的構成、控制投資人及其代表或家族成員的比例；完善董事會成員的遴選辦法，通過章程規范成員選舉的程序，提高各類專家在董事會中的比例并賦予其必要的話語權；由學校德高望重、認可度較高的教師代表出任董事會成員，以代表廣大教師的利益。

(三)保障學術委員會最高學術決策權

《高等教育法》第四十二條規定：“高等學校設立學術委員會，審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項。”但該法對學術委員會的組成結構、運行方式以及與行政權力的關系，缺乏清晰的界定。學術委員會應當享有參與決策權和違章否決權，前者主要指其對高校重大事務的決策影響力，后者主要指高校的決策如果違反了章程，學術委員會有權代表教師群體提出質疑和抗議，行使話語權與監督權。教育行政部門要引導民辦高校將學術委員會建設成校內的常設機構，保持其常態運行和長效發揮權力的作用。從組織層面看，要讓學術委員會成為一個主要由學者構成的機構，成員由學者選舉產生，而不是受董事會或校長行政任命。學術委員會應分為校院兩級，學校的資深教授和校長可成為校級學術委員會的當然成員，但黨委干部和行政干部不宜進入學術委員會，以保證學術委員會的相對自主性和獨立性。由于民辦高校師資隊伍并不壯大，建議副高及以上的專職教師和優秀講師都可參與院級學術委員會。每個學院由一個學術帶頭人作為學術委員會的負責人，既保證學術委員會的權威性，也能更好地由學術帶頭人領導、決策學院的學術發展和學科建設相關事務。

(四)賦予教職工代表大會獨立監督權

教職工代表大會是教師參與學校內部治理的重要途徑，通過獲取信息、聽取報告、反饋意見和投票表決，充分保障廣大教師群體的知情權和監督權。信息公開是教師獲取學校各類事務信息的基本渠道，民辦高校應當著力構建和完善有效的信息公開系統，既包括學校官網上發布的信息，也包括會議宣傳、文件下達和內部報刊，為教師全面、便捷地了解學校各類事務提供平臺。民辦高校應通過章程規定，賦予教職工代表大會合法的獨立監督權。為保障其獨立性，教職工代表大會的成員應盡可能控制行政人員的比例，尤其是主要成員不應由行政人員擔任。教師考核評估、職稱評定和福利等涉及教師切身利益的方案，應通過信息公開將草案告之每位教師，并通過教職工代表大會讓教師提意見或建議，最終以少數服從多數的原則，投票決定是否通過這些意見或方案。學校則根據相關規定和實際情況合理采納教師的意見或建議，形成的最終方案也應該由教職工代表大會投票通過。

(五)健全教師參與學校治理的機制

教師如何參與學校治理或者說教師以什么樣的方式參與學校治理，概括來說有三種機制。

1.決策協調機制。學校在制定發展規劃、學科專業建設及教師專業職務晉升等重大政策時，因涉及廣大教師的切身利益和職業發展，在多目標群體決策過程中難免產生誤解甚至矛盾。因此，應該建立協調機制，以最大限度地解決決策過程中的利益沖突：首先，認真分析重大決策對教師產生的影響，通過協調使教師與學校在不同目標上互相妥協；其次，根據合作博弈理論，通過有效協商，努力實現民辦高校各利益相關者的利益分配均衡。

2.決策激勵機制。民辦高校在辦學過程中應善于運用物質激勵與精神激勵的手段，充分調動教師的積極性與創造性。如果教師對學校的建設和發展提出很有價值的合理化建議，學校可給予適當的物質獎勵。當教師對學校的忠誠度到達頂點后，通常不會在乎物質激勵，而是會自發地為學校各項決策建言獻策。教師在決策工作中獲得的勝任感、成就感和受尊重感等精神激勵，對于教師參與決策具有積極的促進作用。

3.決策制約機制。民辦高校健全決策制約機制很有必要。教師代表更了解教師群體訴求，在董事會決策時能為教師群體發聲，對有悖教師群體利益的事項提出反對意見。民辦高校要維護教職工代表大會的權威性和嚴肅性，認真對待教師的意見或建議，逐項研究并答復提案代表，真正把教職工代表大會開成民主的大會、監督的大會、建言的大會，充分發揮教師共同治理學校的作用。